| 联系我们 |
 |
合作经济与科技杂志社
地址：石家庄市建设南大街21号
邮编：050011
电话：0311-86049879 |
|
|
| 经济/产业 |
提要 本文讨论了PPP模式的概念和本质内涵，分析了在准公共产品领域运用传统政府采购模式和PPP模式各自的特点，以北京地铁四号线为对象，深入分析研究PPP在实践中的应用，为我国在准公共产品领域推行PPP模式提出了相关建议。
关键词：PPP；准公共产品；政府采购
中图分类号：F062 文献标识码：A
一、公私合营伙伴关系（PPP）
1、PPP的起源。1992年英国当时的财政大臣肯尼斯•克拉克为了提升基础设施水平、解决公共服务的资金匮乏和公共部门缺少有效性和资金效率等问题，首次提出了PPP模式的概念。九十年代后，国外基础设施吸引民间投资、社会投资参与基础设施建设的浪潮开始蔓延。世界银行等国际组织，普遍采取了PFI、BOT等类似民间投资的参与模式，之后这种民间投资和政府投资合作建设的方式被统称为PPP。
2、PPP的本质。PPP是指政府、盈利性企业和非盈利性企业基于某个项目而形成的相互合作关系形式。这种模式是在公共基础设施建设中发展起来的一种优化的项目融资与实施模式，是一种以各参与方的“双赢”或“多赢”为合作理念的现代融资模式。PPP模式其实是一个意义非常宽泛的概念，PPP模式没有固定的投资模式，根据每个项目的特点、所在地的投资环境、各参与主体的具体情况，形成每个项目自身的投资模式。试图去总结PPP是什么或者应该是什么几乎没有任何意义，它没有固定的定义，并且也很难考证这个意义模糊的英文单词的起源，PPP的确切含义要根据具体的项目来确定。
根据国际组织和各国对PPP模式的定义，可以将PPP模式划分为广义概念和狭义概念。广义的PPP模式指，通过政府公共部门与私人部门合作来为公众提供公共产品或服务。狭义的PPP模式可以理解为一系列项目融资模式的总称，包含BOT、TOT，等等。PPP均是指一个大的范畴，而不是一种特定的项目融资模式。因此，不能将PPP与BOT、TOT等特定的项目融资模式并列起来进行比较。本文认为，在我国，“公”应该是指追求社会公益性，私人的“私”是指追求经济利益，公共和私人的根本区别，不是政府和民营部门之间的区别，乃是追求公共利益与追求个人利益的区别。所以，我国政府和任何经济形式的企业合作来提供公共产品或公共服务的融资模式，都可以称为PPP模式，而不能错误的认为只有政府与民营企业或国外企业的合作才叫做PPP模式。
二、准公共产品领域的公私合营伙伴关系与传统政府采购模式比较
公共产品分纯公共产品和准公共产品。纯公共产品有两个主要特征，就是非排他性和非竞争性。如果仅仅具有两个特征中一个的产品我们就称它为准公共产品。如城市交通、供水、污水处理、固体废物处理、燃气管网建设、港口、物流、发电厂等。准公共产品“投资-建设-经营”体制一般有以下几种基本形式：（1）政府投资，由政府行政机构直接经营管理；（2）政府投资，设立国有独资企业进行经营管理；（3）政府投资，通过招标，以签订租赁合同或特许合同的方式，委托专业公司经营管理；（4）项目融资，特许经营。前三种就是我国常用的传统政府采购模式，而PPP模式属于第四种体制形式。
1、准公共产品领域的传统政府采购模式。根据国际惯例及专家界定，政府采购是指各级政府及其所属机构为了开展日常政务活动或公众服务的需要，以法定的方式、方法和程序，运用国家财政性资金和政府借款对货物、工程、服务进行购买的政府行为。政府采购模式最大的优点就是能依托政府财政和良好的信用，快速筹措到资金，操作简便、融资速度快、可靠性大，其融资量的大小，取决于政府的财政能力和所能提供的信用程度。然而，传统的政府采购模式在准公共产品领域存在不足：一是对政府财政产生压力，受政府财力和能提供的信用程度所限，融资能力不足；二是不利于企业进行投资主体多元化的股份制改制，转换企业经营机制。此外，由于政府部门在项目中实际承担经营者和监管者双重角色，这就使准公共事业中很容易出现政企难分、行政垄断、激励约束机制弱化，投资、建设、运营服务水平无法有效提高等问题。
2、准公共产品领域的公私合营伙伴关系理论。PPP模式的机构层次就像金字塔一样：金字塔顶部是政府，政府对政府工程采购项目有完整的政策框架、目标和实施策略，对参与各方进行指导和约束；中部是负责对政府采购政策指导方针进行解释和运作的行业协会、中介机构等，形成具体的行业监管与信息服务目标；金字塔的底部是项目私人参与者，通过与政府签署长期的工程采购合同，尽可能使参与各方在项目进行中达到预定的目标。PPP融资模式使政府与民营企业以特许权协议为基础进行全程合作，双方共同对项目运行的整个周期负责，民营资本更多地参与到准公共产品项目的确认、设计和可行性研究等前期工作中，降低民营企业的投资风险，而且能将民营企业在投资建设中更有效率的管理方法与技术引入项目中来，还能有效地实现对项目建设与运行的控制。同时，由于民营企业负责部分或全部项目融资，增加项目的资本金数量、降低较高的资产负债率、节省政府的投资，可以将项目部分风险转移给民营企业，减轻政府的风险。另外，双方可以形成互利的长期目标，更好地为社会和公众提供服务。
三、准公共产品领域公私合营伙伴关系实践研究
1、PPP模式在北京地铁4号线项目中的应用。北京地铁四号线由北京市基础设施投资有限公司（简称基础设施公司）与香港地铁公司、北京首都创业集团有限公司（简称首创集团）合作成立公私合营公司（简称PPP公司），特许经营列车及机电设备的投资建设和4号线的运营，成为国内首例以PPP模式运作的地铁项目。
项目所有投资建设任务被划分为A、B两部分。A部分占总投资的70%，约107亿元，包括征地拆迁、土建工程、轨道、人防工程等，其投资与建设由基础设施公司负责。建成后该部分资产以使用权出资和租赁两种方式提供给PPP公司使用，其中以使用权出资的资产部分简称Al，租赁的资产部分简称A2。B部分占总投资的30%，约50亿元，包括车辆、自动售检票系统、信号和通信、空调通风、给排水和消防、自动扶梯和电梯、控制设备、供电设施等机电设备的购置和安装。香港地铁控股49%，政府投资方（首创集团和基础设施公司）控股51%。北京市政府通过特许经营协议授予PPP公司地铁四号线30年的特许经营权，并规定了线路的建设标准、运营标准和特许期结束后的项目设施移交标准，特许经营期内特许权不得转让。基础设施公司与PPP公司签署租赁协议，将A2租赁给PPP公司使用。在项目的成长期，实行象征性的租赁价格可为PPP公司实现合理的投资收益提供保障，而在项目的成熟期，通过增减租金，可分担部分客流风险，亦可收回部分政府投资，避免PPP公司产生超额利润。基础设施公司与有关工程承包公司签订承包协议，将资产A建设的完工风险以完工担保的形式转移给工程承包公司。项目参与方的强强组合使本项目成为国内实施PPP模式的成功典范。
2、经验分析与研究。本文认为，北京地铁四号线项目引入PPP除了弥补政府建设资金不足外，还有一个重要原因是解决存量资产效率问题。从现在设备安装以及实施情况看，按照和谐建设的理念，港铁的参与也带来一些新的思路。如在购买运营车辆时，经过设计和规划，港铁提出，在运行初期可以减少一部分车辆的购买，以节省投资。按客流需求，北京客流运营如果每天需要100列车，还有一部分是运营公司的新车，以备随时调用。而香港通过按时维修和检测，尽量减少使用备用车，实现现车运行。这在全世界来说，都是个先进的理念。而港铁的进入，对于本土的地铁运营公司也形成了不小的压力。对于PPP的利润应该理性看待。社会投资人所获得的利润并不是依靠扩大政府支出，也不是提高票价得来的，而是通过提供现代化的管理以降低成本、吸引更多的客流所实现的。
四、结论
实际上，PPP有两层含义，一是建立现代企业制度，建立公用事业的现代企业制度，或是把公用事业做成一个企业；二是政府怎样跟这个企业建立关系，首先要让这个企业能够自我发展、自负盈亏，这样才能成为一个市场主体，才能优化配置资源，效益才能提高。PPP并不意味着准公共产品这个蛋糕投资人多吃一口，政府就少吃一口，而是要把蛋糕做大，大家都多吃点，实现政府、投资人和社会公众的多赢局面。但并不是所有城市都适合这种社会化融资方式，PPP需要政府和企业部门建立一个约束机制，在比较发达、成熟的城市和行业才能开展。PPP模式在现阶段只是刚刚开始尝试，而公用事业的改革也刚刚开始。关键是引入了竞争机制和现代化的经营理念，这就是PPP目前的最大贡献。
（作者单位：重庆大学建设管理与房地产学院） |
|
|
|
