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提要 北京市公共交通系统的调整改革一直是市政府的工作重点，低价格在很大程度上提升了首都市民优先选择公交出行的比重，城市环境保护建设更是受益匪浅，但同时公交资源超负荷运转，乘车环境糟糕等问题也逐渐显现。本文通过阐述公共交通的公共消费特性，对北京公交运营现状、低价公交改革的原因、潜在弊端等方面做详细分析，提出促进北京市公共交通发展的一些建议。
关键词：公共消费；公共交通；北京低价公交
中图分类号：F570.7 文献标识码：A
目前，北京市内有北京公共交通集团、北京巴士、北京祥龙公交、北京畅达通等公交公司。其中，公交集团公司是北京城市客运的主体，2005年的客运量占全市公共交通客运总量的84.08%。近几年，北京加大了对公共交通票制票价的改革力度，如2007年1月1日票制票价改革，取消了使用50多年的月票，对持IC卡乘车的乘客实行成人四折、学生二折的优惠；2007年10月，结合新的轨道交通线的开通，北京市轨道交通票价进行了重大调整，改变了轨道交通单线定价、跨线加价的方式，实行全路网单一票价，价格水平也下调了1/3；从2008年1月15日起，对远郊区县的公共交通票价进行了改革，对持IC卡乘坐连接市区与郊区的“9”字头公交车的乘客也实行成人四折、学生二折的优惠。
大幅度的票价改革带来了显著的变化，具体表现在：（1）发卡量迅速增长。由改革方案公布前的155万张，增加到目前的940多万张，并以每日发售3.6万～3.7万张的速度增长。（2）客运量稳步增长，刷卡比重明显提高。改革前的12月份日均客运量为947.27万人次，其中刷卡（含月票次）乘客486.81万人次，购票乘客460.46万人次；改革后的1月份，日均客运量为947.81万人次，其中刷卡乘客711.12万人次，购票乘客236.69万人次。（3）公交线路线网得到优化调整。2007年下半年以来，北京公交分四批对现有线路线网进行优化调整，新开辟城乡结合部和偏远小区公交线62条，解决和改善了260余个小区和20余条道路不通公交车的问题；调整线路21条，撤消市区重复线路24条，减少市区重复站位1，254处；延长了109条线路的营业时间，绝大多数线路首车提前到5∶30，末车延长到22∶00，深受市民欢迎。
北京推行“低价公交”，主要的目的是希望通过低票价去吸引乘客，从而减少私家车的出行，最终缓解日益严重的交通拥堵问题。这项公交“普惠制”的实行却大大占用了政府的财政支出。这一措施究竟是政府的长久之策，还是权宜之计，是利大于弊，还是弊大于利？社会各界的看法见仁见智，各不相同。
一、公共交通性质的界定
（一）公共消费的界定。首先，公共消费是针对社会各成员提供的消费物品，所以全社会所有成员是公共消费受益的对象，同时也不排除较小范围的地区、单位成员作为受益对象。例如，对于大多数城市而言，公交只存在于市区内，而远郊区县是没有公交的，也就是说大多数生活在农村的社会成员是享受不到公交的，但我们说，公交依然是为社会成员提供的消费物品，因此公共交通属于公共消费的范畴。其次，供公共消费的物品是公共物品。依据所有物品是否具有排他性与竞争性，以及政府在不同产权的界定，我们可以将公共消费分为以下四大类别：（1）法律、法规和计量标准等制度以及国防、治安等服务构成的公共消费。这是政府规范社会各方面秩序，促进经济有序运作而制定的各项规章制度，大多属于政府服务的内容，劳务性与公共性极强，而且对社会内的所有成员具有强制消费的性质，有着极强的约束力，人们必须对此予以服从。（2）城市规划、市镇建设、灯塔等物质构成的公共消费。这是政府通过有形物质的提供来满足人们对公共消费的需要，公共性很强，有潜在消费意愿的消费者均能够消费，从中受益，但这类物品并不构成人们的强制消费，人们可在一定程度上进行有选择的消费。（3）城市道路、公共交通、有线电视等物质构成的公共消费。这类消费具有一定的排他性，能够对消费者收取一定费用，使生产成本得到一定补偿，从而可以排除潜在消费者的使用，同时消费者也可以对此类物质进行有选择性的消费。（4）住宅、日用品等物品形成的公共消费。这类物品具有完全的排他性和竞争性，理应属于私人消费的范畴，但在特殊情况下，政府会将个别私人物品置于公共消费领域，如对贫困人员和遭受意外灾害的灾民发放的生活救济；在战争时期对部队中军人发放的生活用品；传统计划时期政府对国人提供的住宅等等。
（二）公共交通的性质。（1）公共交通是一种在政府主导和指导下可由多元主体参与提供的公共物品。（2）公共交通是公共消费的一种表现形式，消费者可以进行有选择性的消费。（3）公共交通是一种公益性事业，是社会福利的重要组成部分。
根据上面对公共交通性质的界定，我们可以看出，发展公共交通离不开政府的支持。但政府应该采用何种方式来支持公共交通的发展，这是一个在实践中需要长期探索的问题。目前的低价公交政策确实方便了市民的出行，取得了巨大的经济效益和社会效益，但也不应忽略其潜在的弊端，应不断探索新方法优化公交政策。
二、低价公交的潜在弊端
（一）财政负担过大，公共事业发展失衡。2006年12月8日，北京市交通委等部门对外发布《关于优先发展公共交通的意见》，提出今后市财政每年将投入40个亿用于公交各项建设和低票价补偿。不仅如此，低价公交还将推广到远郊区县，优惠力度不变，还要对现有的公交车辆进行更新换代，更多地采用符合欧三标准的环保节能型车辆，并且在此基础上提高公交准点率和车次，以满足更多乘客的乘车需要，同时，还要保证公交系统职工的工资及福利状况不受影响，而这些方面的投资几乎全部要依靠政府财政的大力支持。尽管政府已经明确表态实行“公交优先”的政策决心和财政倾斜的坚实力度，但是不可否认，北京市实行的低价公交策略是以政府的巨额财政补贴为前提，城市公交建设大规模、超时间的占用政府的财政资金，相应的政府提供其他社会物品的力度就会受到限制，短期内这种不平衡可能还不明显，但是长期发展下去，就会使社会公共事业发展失衡，造成拆东墙补西墙的混乱状况，这同样是不利于整个社会福利的提升。
（二）公交资源的过度使用。低价公交和一卡通的实行，确实刺激了广大市民乘坐公共交通出行的热情，私家车和自行车出行人数的减少，也在很大程度上缓解了北京的交通拥堵问题，人们对于公共交通的需求量明显上升。然而，北京公共交通系统的现有运力却远不能负载这种突然激增的庞大客流量，由于资金、场地等因素的限制，公交车辆的增加十分有限，现有公交资源被过度使用的情况严重。
从公开渠道的信息能够看出，北京公交一直在进行大规模的线路优化，包括改并线路，快速公交等资源重组项目，力图将那些乘坐率较低的线路，优化为市场需求较旺盛、乘坐率较高的线路。但是，除了2005年更换4，000辆左右的公交车之外，鲜见公交公司大幅度增加运力的报道。事实上，由于资金不足和八方达等公交企业亏损严重，北京公交公司近几年并没有实际车辆的大规模增加，还是维持在2万辆左右的水平。
由于公交运力并未大幅扩充，而公交需求却明显增加，因此所有公交线路的平均负荷程度都会有显著提升，这对原本就拥挤不堪的公交车来说，无疑是雪上加霜。然而，为了不占用更多的有限财政资金来购置新车，很多应该更换的老旧车辆不得不继续使用，更多的运行车辆在超负荷行驶，公交资源的过度使用成为低价公交运行中的潜在风险。
（三）消费者效用降低。在调价前，以300路为代表的旧公交车由于能够使用月票、票价相对低廉（比801空调快车低2～5块），因此负载程度一直较高。实行低票价后，那些相同或相似的线路间票价差异只有几角钱，因此乘客对是否为空调车的敏感程度已经没那么高，反而会怀有较高的预期效用，更多的选择乘坐空调车，也就出现有时我们看到的越是空调车（价格高）就越挤（效用低）的现象。这种消费者效用的下降不仅体现在空调车上，由于所有公交线路的平均负载程度都会有显著提升，所以乘坐公交的人群平均的效用水平也会显著下降。
三、北京低价公交发展建议
（一）普及低票价的同时，兼顾消费需求的多样化。公交作为可选择性的公共消费品，主要依靠政府财政支持。目前的低价公交应当说是一种“普惠制”的公交，价格实行“一刀切”，政府希望通过低廉的票价将出行者更多地吸引到公共交通上来。但是，市民在出行时除了关注票价之外，也会有其他的消费需求。比如，市民会考虑拥挤状况、时间成本、是否急着到达目的地等一系列因素。而且，不同的收入水平决定了人们需要不同的服务，如果有人需要更高、更好的服务，愿意花更多的钱，为什么要取消这样的服务呢？政府在加大财政投入实施低价公交政策的同时，应该根据不同人群的需要推出不同档次的公交服务产品，满足人们不同的消费需求。
（二）协调各种交通方式的价格关系，提高运输效率。不同的交通方式具有不同的运输效率，而且需求弹性也存在差异，应该运用价格杠杆的作用协调各种交通方式的分工，建立更合理的各种公共交通方式之间的比价关系，真正实现北京市公共交通资源的优势互补，进一步提高北京公共交通系统的运行效率。同时，随着政府公共财政优先次序的调整，轨道交通与其他公共交通方式的价格关系也可以进行相应调整，在这一问题上，并不是票价越低越好，要主动通过价格手段防止公共交通资源的浪费使用。另外，可根据峰谷定价和分区定价策略，针对交通拥堵的不同时段地段，制定不同的价格，使出行者合理规划出行时间和出行路线，以缓解对城市公共交通的整体压力，提升消费者自身的效用。
（三）增加供给与分散需求相一致。立足供给，关注需求，从而有效地根据需求增长的情况，切实增加公交运力，保证供给与需求相匹配，防止由于效用下降而可能导致的需求再度流失。同时，加速车辆的更新，拉齐由于车型不同所导致的不同线路之间的效用水平，避免“劣币淘汰良币”的现象发生。
（四）倡导理性消费公交产品。与低价公交类似的，北京的地铁也在政府财政的大力支持下，实现了全程2元的票价，较低的票价会使很多人随意使用公共资源，反过来有需要的人反而不能从降价得到实惠，使整个交通运行非常无效率。因此，消费者应该理性消费公交产品，合理规划出行安排，协调选择出行工具，扬长避短，乘坐最便捷的交通工具。
（作者单位：首都经济贸易大学经济学院）
参考文献：
［1］宋旭光.北京市公交低价模式的优化与发展[J].价格理论与实践，2007(12).
［2］郑树森.北京公交票制票价的改革[J].城市交通，2007（04）.
［3］王寻.北京“低价公交”是权宜之策[J].中国新闻周刊，2007(3). |
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