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提要 随着地区经济发展差异的不断深化和对财政支持的迫切需求，不断恶化的财政状况已经成为县域经济发展的瓶颈。因此，推进县级财政体制改革，构建新型财政体系，切实解决县乡财政难题，是确保县域经济稳定健康发展的关键因素。
关键词：县级财政体制；事权；财权；转移支付
中图分类号：F811.2 文献标识码：A
县级财政是按照“一级政权，一级预算主体，各级预算相对独立”的原则建立起来的，是国家财政的基础。改革开放以来，县级财政不断发展壮大，在财政收支规模和支出结构方面都发生了重大变化，我国近1/4的财政收入和近1/3的财政支出都是通过县级财政来完成的。县级财政是推动县域经济发展的重要力量，在支持县乡经济乃至整个区域经济发展中起着举足轻重的作用。
近年来，随着各地经济发展差异的不断加深和对财政依赖程度的增强，除了少数县域财政运行情况基本正常以外，不断恶化的财政状况已经成为制约县域经济发展的瓶颈因素之一。县级财政遇到了前所未有的困难，诸如地域发展不平衡、财政赤字普遍、债务负担沉重、资金管理混乱等等，财政对经济的制约作用逐渐显现。因此，缓解目前县级财政领域出现的突出矛盾，切实解决县域财政困难，确保县域经济稳定健康地发展，就显得尤为迫切。
一、县级财政受到制约的表现
（一）财政收入增长缓慢，地域发展不均衡。长期以来，农业收入成为县级财政的支柱，而县乡工业由于经济能力薄弱，技术相对落后，缺乏竞争能力，对县级财政支持不力，从而使县乡对上级财政形成强烈的依赖性，主要靠上级财政转移支付过日子，这种情况在农业税取消以后，表现得更为明显。同时，地域发展不平衡的现象也日益突出。从地域上来看，东部地区的财政收入增长率明显高于中、西部地区，中、西部有些地区甚至呈现负增长，比如2006年江苏省财政收入约为1，656亿元，而青海省的财政收入仅为42亿元，江苏省的财政收入是青海省的40倍。
（二）财政支出大于收入，财政赤字普遍。县级财政虽然收入不多，但是支出项目却相当繁杂，收支矛盾一直没有得到有效缓解，财政赤字比较严重。一些县虽然表面没有赤字，但隐性赤字却不容忽视，主要表现在：1、各种办公经费压缩。有些地区每人每年只有几百元的办公经费，只能够支付政府供养人员的经费和维持简单的公务支出。2、欠发工资现象普遍。欠发工资主要体现在不能按月及时发放工资和不能足额发放工资，直接危害到干部群众的基本生活和社会安定团结，在这方面西部地区表现更为突出。3、专项资金不专用，出现挤占挪用公共基金的情况，使大部分县乡基础设施建设缓慢，有些地方的公共设施因维修不善，无法使用，只能是摆设。
（三）资金管理混乱，债务负担沉重。由于历史累积的原因，债务问题已经成为县乡财政发展的沉重包袱。除了显性负债以外，在大多数的贫困地区，尤其是中西部地区，或有负债和隐性负债的规模难以统计，预算外的财政支出大量发生，甚至包括政府财政系统之外的隐性预算外支出。
二、导致县级财政困难的深层次原因分析
造成以上诸多现象的因素很多，但归结到深层次分析，主要因素是经济和体制两个大的方面。就两者相对比而言，来自体制的因素占的比重更大一些，可以这样说，基层财政体制的弊病是造成目前县级财政困难的根本因素。
（一）经济因素
1、地方经济发展相对滞后是造成县级财政困难的根本原因。在实际税收中，政府获得税源主要来自两个方面：一是面向农民收取的各项税费；二是从工商业所得的税收收入。全国大部分贫困县都属于“农业大县、工业小县、财政穷县”，且大部分都分布在农村地区，基础产业以农业为主，农业基础较差，自我积累能力较低，农业对财政的贡献低且极不稳定。同时，农业税政策的出台，更从根本上大大缩减了地方政府的税收。地方性的工业基本上是以乡镇企业为主体，对县财政贡献仅占很小的比例，民营、私营企业发展不足，第三产业规模小、层次低，直接影响地方财政增长的速度与规模。
2、地方税源没有保障，经济增长缺乏动力。分税制的实行使地方增收乏力，自1994年实行分税制以来，五级政府管理结构需要税源共享，增值税的75%，消费税的100%，金融、保险营业税的50%，所得税的50%～60%都归中央所有，而将那些征收难度大、税源不稳定、征缴成本高的税种留给地方，这样更加使得地方税收没有保障。
3、县域机构冗员多，刚性支出增长快。国家统计局的数据表明，2006年全国的行政管理费为3，355.81亿元，地方就承担了2，894.74亿元，占总费用的86.2%，比上一年增长了2.4%。庞大的政府机构无论从机构数量还是从财政供养人员看，运转的费用都是现行财政收支体制难以支撑的。这种行政刚性支出已成为县级财政支出的沉重包袱，而且呈现出快速增长的趋势。
（二）体制因素
1、财权与事权不对称，税源征收乏力。各级政府之间的事权与财权划分不清晰的问题比较突出，1994年的分税制改革，只涉及到中央与省之间的事权与财权的划分，而对省以下的分税制没有规定。因此，对县级财政来说，实际是形成了财权向中央政府上移，而事权却向县乡政府下移的状况，财权与事权不对称的现象非常突出。分税制实行以前，县级财政基本上是由县政府统收统支，基本上不存在负债问题，而在现行的分税制下，县需要将75%的增值税和100%消费税上交给中央财政，剩余部分又都集中在省、市两级政府，县级政府得到的较少。
此外，在财权上移的同时，层层扩大的事权范围更为县级财政增添不少困难。按照事权划分的原则，区域性公共物品是由相应级次的政府提供，比如：义务教育、社会保障、基础设施建设、维护社会治安等都由地方政府承担。与此同时，地方政府还要筹措资金支持本地经济的发展，因此政府不得不大量举债或动用政府权力强行摊派、集资，甚至强征土地或强行拆迁。为了招商引资，政府还会罗列出很多优惠条件，甚至牺牲地方政府的财税收入。这样就使得地方性财政支出形成刚性、增长快、基数大的特点，往往支出规模一旦膨胀，就很难对其进行压缩控制。因此，这种财权与事权不合理的匹配，直接导致各级政府之间财力的不均衡，也会使地方政府在行使事权时相互推诿，效率不高。
2、转移制度不健全。作为均衡各地方财力的重要手段，转移支付制度在扶贫解困上起了很大的作用，但这种制度不与中央特定政策目标相联系，也不与公共服务均等化的目标相对应，在实际的施行过程中仍有许多不合理的地方。首先，转移支付金额偏小。据国家统计数据显示，2006年全国转移支付金额为9，143亿元，仍无法满足中西部地区的解困要求。其次，转移支付制度只测算到省一级，对省以下的转移支付制度尚未规范，与县乡承担的庞大公共支出规模极不相称。再次，转移支付制度形式很多，缺乏统一协调。不仅包括均衡拨款、专项拨款、体制外拨款，还包括税收返还以及均等化转移支付等多种形式，这些形式各自为政，缺乏统一协调。最后，转移支付制度结构不尽合理，专项转移支付的比重大。专项转移支付虽然具有目标职责明确、见效快、便于监督管理的优点，但同时，它也要求县乡拿出一定金额的资金与之配套，不免会给县级政府带来一部分刚性支出，也会产生诸如专项资金立项不规范或者被挤占挪用的风险。
3、地方考核机制不规范，忽视长远发展目标。我国政府是依据行政隶属关系逐级建立起来的，实行“五级管理”，即“中央－省－地级市－县、区－乡镇”。由于各级政府之间缺乏统一有效的事权与财权的划分，上级政府对下级政府的考核过多地集中于各项经济指标，而忽视了诸如城市建设、社会保障、义务教育、医疗卫生等基本民生指标，不得不使下级政府将更多的精力放在谋求本地区经济发展上。在经济发展中政府大量举债，基础设施建设所需要的资金主要依靠税收收入和预算外资金。而在预算外资金受到越来越多控制的情况下，上级政府只能依靠集中下级政府财力来保障资金的供应。尤其在现行的“市管县”体制下，地级市通过集中所属县的财力来进行城市建设，将有限的财政资源由农村向城市集中，在一定程度上加重了县乡财政困难。
在政府财力集中的过程中，财政风险也由此增大。如果招商引资获得成功，所带来的税收收入会使县级财政状况逐步好转；反之，如果招商引资失败，之前投入的资金将付之东流，招商引资的“烂摊子”也会成为县域经济发展的沉重包袱。在这种体制下，经济往往会形成一种“一荣共荣，一损俱损”的局面。同时，为谋求短期效应，城市发展的长远规划也无从谈起。
4、公共财政监管不力，征收体制不完善。缺乏完善的财政监管体系是县级财政普遍存在的现象：一是由于县级政府事权大，财权小，管理的事务多而相应的监督体系不健全；二是由于基层领导没有建立均衡理财的观念，在税源建设和支出管理方面没有统筹的意识；三是征税主体多而杂，国税与地税的职权划分不明确，优惠政策过多过滥，这些都为纳税人逃避征税创造了条件。由于以上现象的存在，极易产生挥霍浪费现象和腐败行为。同时，也加大了政府的财政风险。
三、新时期县级财政体制构建整体思路
造成县乡经济财政困难的原因不仅有地方经济薄弱、监管体系不完善、干部考核机制不健全的因素，同时县级财政的各种体制缺陷也是很重要的一个原因。因此，进行财政体制改革和创新是县级财政走出困境的根本出路。
（一）经济方面：增加地方财源，培植经济增长点。促进地方经济增长是解决县乡财政困难的基础，各行业产值的增加可以直接提供有效的财源。我国地域辽阔，各地市情千差万别，针对不同的地域特色，将县域经济归纳为农业型、工业型、旅游开发型和矿产资源型，对应各种不同发展类型，提出相应的培植财源的措施。
1、对于农业型县域经济来讲，农业对经济的贡献是举足轻重的，农产品及相关的加工产业也是增税的重要领域。要继续加强农业基础地位，坚持把发展现代农业、繁荣农村经济作为首要任务，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局，走中国特色农业现代化道路。同时，加强农村基础设施建设，健全农村市场和农业服务体系。在财政政策上，加大支农惠农政策力度，完善支农惠农的金融政策，发放小额贷款和扶贫贷款，帮助富余农民进行自主创业。在科技创新上，促进农业科技进步，增强农业综合生产能力。统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设。
2、针对有工业基础的县域经济，重点是培植骨干型企业，充分发挥其龙头带动作用，走工业强县之路。利用县劳动力资源多、土地资源丰富的地理优势，重点培植科技含量高、环境污染小、产能提高快的企业。同时，鼓励民营、私营和个体经济的发展。
3、旅游业作为重要的第三产业，也可以起到培植财源的作用。利用环境优势发展旅游业、餐饮业和相关产业的开发，既可以起到给农民增收的目的，也可以带动附近地区的经济发展。
4、矿产资源型县域经济将资源开发放在经济发展的首位，基于计划开发、环境保护的开发理念展开一系列的产业布局。这类地方税源通常以工业收入为主，加工服务业为辅，相对比较稳定。
（二）体制方面：推进县级财政体制改革，构建新型财政体系。推进县级财政体制改革涉及到方方面面的内容，不仅关系到政府职权的界定、政府财权的划分、各级税权的分配，同时还涉及到政府转移支付、国家财政监管等诸多内容，是一项系统复杂的工程。基层财政体制改革应当通过公共服务均等化努力缩小基于支付能力的差异，同时需要赋予地方政府足够的自主权保持和鼓励基于地方居民偏好产生的差异。政府财政级次的调整和财政运行成本的降低都应当服从于公共服务均等化和提高基层政府的回应性和公共产品与服务的供给效率这两个目标。基于这个目标要求，县级财政体制改革思路包括以下几个方面：
1、明确事权与财权的范围，划分政府职责。重新划分事权与财权，使二者相匹配，让地方政府有充足的财力来行使其承担的事权。可考虑将基础教育、卫生防疫、国民素质教育、资源保护、环境治理等宏观方面的公共服务由中央政府承担；区域性的结构调整、经济发展、环境治理、行政事业发展等中观环节由省级政府承担；县级范围内的行政事业发展、基础设施建设等微观方面由地方政府承担。对于涉及中央和地方共同承担的事务，比如对于各级政府共同参与的跨省份的、国家级的、长期项目，要根据各级政府行使的事权范围划分相应承担或分担的比例，并使之稳定和规范化。同时，进一步合理划分省以下各级政府财政收入，建立规范的事权与财权相结合的分税制财政体制，理顺和规范各级财政分配关系，从财力上保证各级政权的正常运转，切实缓解县乡财政困难。
2、完善中央与地方的税权配置
（1）增加地方的财政收入。要赋予地方政府一定的税收自主权，下放一部分税收立法权，形成以国家立法为主（主要涉及到中央税、共享税和一部分重要的地方税种），地方立法为辅，两极立法相辅相成的立法体系。允许地方政府在自己的权限范围内，根据本地方经济发展的特点制定开设新的税种，以保证地方财政收入的稳定增长。
（2）区别不同的地区实行不同的税收分享比例。如所得税，国家规定，中央与地方所得税收入分享比例按中央分享60%，地方分享40%执行。我国地域辽阔，各地的发展情况差异很大，经济发展不平衡的现象正在加剧，这种简单“一刀切”的模式不能有效地调节地区间的财政差距。因此，建议税额较大的税种，在原有税收分享比例的基础上，考虑中、西部地区，少数民族地区经济落后的现实情况，适当进行比例调节，增加地方税收所占比重，减少中央共享的部分，使地方财政逐步扩大，发展当地经济，减小与东部地区的差距。
3、规范政府转移支付制度。现行的转移支付制度在缓解地方财政紧张，均衡国家财力支持地方建设上发挥着重要作用，以税收返还、一般性转移支付和专项转移支付为主要方式。但随着各地经济发展差异的不断扩大，转移支付制度的不足逐渐显露。比如，税收返还转移支付制度，长期以来的“基数法”无法考虑到地方经济的差异。因此，遵循当前国家对转移支付制度的要求：加快形成统一、规范、透明的财政转移支付制度，提高一般性转移支付规模和比例，加大公共服务领域投入。
（1）明确转移支付制度的差异性。全国各地情况不同，要充分考虑到各地经济发展水平的差异，不能搞“一刀切”的转移支付制度。可以考虑采用国际通行的“因素法”计量标准，以公式的形式科学计算各地转移支付的数量和规模。
（2）充分利用各地方之间横向转移支付的优势。可以考虑将东部沿海地区、经济发展较好地区上缴的税收以一定的形式和比例补贴给中、西部经济落后的省份。同时，也可以考虑逐步减少经济发达地区税收返还的数额，直至取消这种转移支付的形式。因为这些地区税收上缴的越多，返还的数额就会越大，不免会拉大各地差距。
（3）逐步缩小专项转移支付比例，提高非配套性转移支付的比重，重点项目重点扶持，减轻地方经济压力。增加转移拨付制度的透明度，尽量减少转移支付的中间环节和人为因素。强调立法监督，使转移支付的资金真正用在“刀刃”上。采取以上措施，一方面可以解决边远地区经济发展财力不足的问题；另一方面也可以缓解地区经济发展不平衡进一步扩大的趋势。
4、建立三级政府财政级次，精简机构冗员
（1）建议在现有的五级财政分级基础上进行精简，解除市、县的隶属关系，推行“省管县”的模式，形成三级政府财政管理级次。所谓“省管县”体制是指：省市县行政管理关系由目前的“省-市-县”三级体制转变为“省-市、县”二级体制，对县的管理由现在的“省管市-市管县”模式变为由省替代市，实行“省管县”模式，其内容包括人事、财政、计划、项目审批等原由市管理的所有方面。三级行政管理模式的推出是对国家行政权力的再分配，各项财政体制改革核心都在于减少财政管理层级，提高财政效率。因此，“省管县”模式的推广不仅能使县一级政府权力相对加强，同时，由于减少了财政中间环节，省财政直接结算到县，消除“市刮县”的现象。此外，必须注意的是，在“省管县”的财政体制改革过程中会涉及到诸多问题，比如地级市支持县发展积极性会因此而降低问题、省级政府管理县的效率与能力问题、县级政府行政与财政级别不一致等。因此，“省管县”的财政解决方案也不是万能的，各地要视情况而定，采取适合本地发展的财政体制改革方案，可以考虑减少政府财政级次，也可以考虑多元化的增加政府财政供给的方案。
（2）对县级政府进行“瘦身”，严格控制人员编制，精简机构，消除冗员，提高政府的工作效率，积极推进事业单位改革。事业单位改革是政府行政体制改革的重要组成部分，其改革成功不仅能推动事业单位更有效率地服务于社会，而且对于缓解地方财政紧张有重要意义。要坚持公益事业发展由政府主导的方向，整体配套，分类推进事业单位改革。针对不同类型的事业单位采取分类管理，建议对提供公益性服务的公益单位基本保持事业法人的身份，法定单位转变成政府机构，营利性单位则变成企业法人。
5、建立县级政府债务预警系统，多方面缓解债务负担。由于政府间的行政、财政体制结构矛盾长期积累，县级财政普遍存在负债现象，有的地区债务风险已经相当严重。针对目前形成债务的原因与规模，建议：
（1）区分债务的类别，分类化解。对于直接显性负债制，依据借债的规模和数量制定不同时期的偿还方案；对于直接隐性负债，按“谁受益谁偿还”的原则，偿还方案制定具体到单位和负责个人；对于不能偿还的或有负债，直接进入政府清偿程序，并努力做到预算平衡不再产生类似债务。
（2）公开建立政府融资渠道。地方政府不仅要提供相应的公共服务，还要支持地方经济建设，对外举债在所难免，要开辟合法、合理的政府融资新渠道。一是政府出让土地所得收入，目前这种方式在政府收入中占有很大的比重；二是政府对于基础设施收费证券化，这种融资方式风险较小；三是地方政府采取发放政府债券的形式融资，所筹资金用于城市建设、市政开发等项目。同时，我们必须注意到，政府发放证券融资的方式要求很高，并不适用于所有地方政府，因此可找一些经济比较发达、偿债能力高的地区先做试点。
（3）建立政府债务预警系统。政府债务一旦形成就很难解决，会对当地经济建设、财政运转带来很大的威胁。因此，建立政府预警系统是十分必要的。建议国家根据地方政府债务统计指标体系，并结合当地的财政、经济、金融和社会发展相关的民生指标，建立地方政府债务风险预警机制，做到防患于未然。
6、加强财政监管力度，确保资金使用的有效性。所谓财政监管，是财政机关在财政管理过程中依照国家有关法律法规对国家机关、企事业单位及其他组织涉及财政收支事项及其他相关事项进行的审查、稽核与监督检查活动。现阶段实行的五级政府财政管理体系和县级财政供养人员的不断膨胀，不但使各级政府之间的事权划分变得模糊不清，也增加了县级政府财政监管的难度。完善财政监管体系是提高政府资金使用效率，缓解县乡财政紧张的重要措施。
（1）严格按照《预算法》进行政府预算，将预算外资金全部纳入预算统一进行管理，及时发现处理预算中存在的问题，实现收支平衡。坚决抵制部门私设“小金库”的行为，对资金管理形成有效的制度保障。
（2）重视预算执行过程中的监管，形成动态管理模式，建立专项资金使用前、使用中、使用后的档案纪录，从根本上杜绝盗用、滥用资金的现象，提高政府财政的运作效率。
（3）完善财政监管的法律体系，强化财政监管手段，规范财政监管工作方法和程序，做到依法行政，执法必严。同时，强化人大等监督机构的职能。
（作者单位：济南社会科学院）
参考文献：
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