| 联系我们 |
 |
合作经济与科技杂志社
地址：石家庄市建设南大街21号
邮编：050011
电话：0311-86049879 |
|
|
| 经济/产业 |
提要 本文首先对应对自然灾害的多部门联动机制提出合理化措施，最后总结出应该健全统一协作的自然灾害信息动态预警机制和信息发布制度，进一步健全应对突发事件的组织体制，切实抓好各类应急预案和《突发事件应对法》等相关法律法规的落实情况。
关键词：自然灾害；应急机制；预警机制
中图分类号：D035 文献标识码：A
近年来，我国极端天气气候事件越来越频繁，重大自然灾害发生的次数增多、影响的范围广泛、造成的损失严重。为更好地应对重大自然灾害，我们迫切需要采用先进的技术手段，提高对灾害的监测预警能力和应急响应能力，实现科学高效的指挥决策、快速有效的应急救援以及准确及时的灾情评估，最大限度地减少灾害造成的损失。我国自然灾害应急机制的建设引起中央领导的高度重视始于2003年的“非典”。“非典”之后，党中央、国务院提出了加快突发公共事件应急机制建设的重大课题。党的十六届四中全会明确提出，要建立健全社会预警体系，提高保障公共安全和处置突发事件的能力。
一、我国自然灾害应急机制存在的问题
1、缺乏统一的自然灾害预警系统。无论是雪灾还是洪灾，其中最重要的是气象预警。2008年南方雪灾之前，我国的气象预报系统应该就有雪灾天气的预警，早就应该在雪情造成灾害前期，通报可能出现的灾情，让各地区做好相关预防措施，做到有备无患。《突发事件应对法》专门规定了突发事件的检测与预警制度，该法第42条明确规定：“国家建立健全突发事件预警制度”，要求建立一个统一的突发事件（包括自然灾害）预警系统。当然，灾情的提前预警需要很多部门的配合以及统一的系统数据分析。
2、一些地方政府应急反应速度滞后。人们本来有理由期望，经历过1998年的抗洪救灾和2003年的“非典”，政府的救灾应急能力应当有所提高。但事实是，相关应急预案似乎没有及时启动，不少应急管理机构在灾情出现几十个小时后还不能掌握基本情况，灾害现场几乎没有什么公共服务。比如，数万人聚集火车站几天，政府除了维持治安之外，没有及时采取什么有效的疏散、救济措施。这与地方政府长期以来仅以经济指标来衡量政府官员政绩的畸形政绩观有很大的关系。
3、有关部门缺乏及时、有效的沟通。无论是灾害预警还是灾害的应急处置都需要各相关部门和各级政府的有效沟通、精诚合作。《国家自然灾害救助应急预案》将“部门密切配合，分工协作，各司其职，各尽其责”规定为“工作原则”之一，并专门规定了“灾害信息共享”。但是，在灾情初发之时，许多地方政府和部门却做不到自主而灵活地快速应对、相互积极配合，从而尽可能减少民众之苦，只有等到中央或上级领导亲临现场指挥才能快速行动起来。此外，2008年冰雪灾害还暴露出气象部门和电力部门缺乏有效沟通，气象信息未能对电力设施的建设和运行起到应有的指导作用。
4、社会自我救助体系过于幼稚软弱。遇到突发事件时，中国政府的社会组织能力、资源配置能力是强大的，我国渡过和战胜过1998年洪水、2003年“非典”等多次大的危机。但是，政府强大的能力后面，我们看到的是社会力量和民间组织的弱小。目前，我们的救灾抗灾方式仍处在“强政府-弱社会”模式之下，只有自上而下的政府纵坐标，而缺乏自左向右的民间横坐标，无法形成更加有效的救灾网络。由于组织资源匮乏，社会日常必要的民间救助活动就无人承担。一旦遭遇严重灾害，这种匮乏的严重后果就暴露无遗。在发生较大灾害时，通常会有一些热心机构，尤其是新闻媒体发起组织捐赠、救助活动。但这类活动都是临时的，组织者虽很热心，却缺乏必要的专业技巧。由于临时凑成，其信誉也容易遭到怀疑。
二、自然灾害应急机制的完善
1、航天信息部门应发挥空间基础设施在防灾减灾方面的独特优势。与其他手段相比，空间基础设施具有反应速度快、覆盖范围广、不受地面条件限制等特点，在应对重大自然灾害中具有独特的优势。在应急响应能力方面，通过卫星遥感技术和导航定位技术，可以迅速获得灾害范围、位置和受损程度等灾情，为救灾人力和物资的投放提供指挥决策支持。重大自然灾害往往造成地面基础设施严重损毁，交通、电力和地面通信中断，致使灾情信息不能及时传递，卫星应急通信此时就发挥了不可替代的重要作用。2008年6月14日，日本发生7.2级地震，通过S频段多媒体广播卫星和地面专用预警系统，日本政府提前10秒发出预警，为市民赢得了宝贵的逃生时间。在对灾害管理的持续性、动态性和广域性需求方面，通过气象、光学和雷达等卫星，可以进行全天候、全天时的大范围观测，获取灾害的形成发展路径以及动态变化等信息，及时提供灾情监测和灾害影响数据，为准确评估灾害损失提供科学依据。例如，气象卫星能够观测全球各地发生的台风，并对其强度、影响范围、降雨量等进行有效监测，据此能够采取及时有效的措施，大大减少台风造成的损失。
2、新闻部门应强化突发自然灾害报道意识。要克服重重困难，投身抗灾救灾的各项活动，积极宣传抗灾救灾中的干部群众先进典型。让人们感到在重大自然灾害面前，灾民并非孤立无援，让人充满希望，增强战胜自然灾害的勇气与信心。突发灾害事件由于事发突然，往往很容易引起人们的广泛关注，并成为一段时间人们的关注焦点，对于媒体而言，这也是很能吸引读者眼球的一个看点。如果媒体能快速、全方位、多层次地进行深入报道，就很容易赢得读者，抓住他们的心。如果再能以正确的舆论导向引导受众，就能圆满地完成媒体的神圣使命。灾害事件包括自然灾害与人为事故，这些事件往往难以预料并可能危害国家与社会的安定，具有公共危机性质。因此，对灾害事件的报道不但是对新闻媒体的重大考验，也能反映一个国家面对公共危机时的媒介应对机制。更重要的是，新闻媒体在报道灾害事件时所把握的“度”对化解危机，变危险为转机具有重要意义。新闻媒介在报道灾害事件中须正确把握以下几点：第一，在对灾害事件的应对机制上须做到第一时间、真实、迅速的报道灾情；第二，对灾害事件的报道应在尊重事实的原则上弱化对灾难场面的过分展示，强化展示应对危机和处理灾情的事件经过；第三，从操作层面看，在灾害事件的新闻报道中，记者应当注意采访的方式、角度与内容；第四，灾害事件报道内容要注重做到“灾情”、“灾民”、“救灾”三个对象间的相互平衡。灾情是事件本身，作为事实的灾情首先是人们最需要了解的基本信息。
3、政府部门应积极制定灾害应急预案，科学处理突发自然灾害。要建立延伸至基层、具有区域和行业代表性的、真实高效的重大事件和复杂情报传递与预警机制，实行纵向领导，直接对党中央、国务院负责。进一步强化地方各级政府的“公共服务意识”，使其能够针对可能出现的突发事件和复杂局面，依据宪法、法律和有关预案，把问题解决在初始阶段。一是加强基础设施建设重视危机的事前预防。“危机管理的关键是危机预防”，最有效的危机管理不在于危机形成和爆发以后的干预和补救，而在于事先消除可能导致危机的各种可能性，从源头上防止危机的形成和爆发对于管理着13亿人口的中国政府，‘未雨绸缪”则更显关键。灾后重建，要以加强基础设施建设为主，把提高防灾抗灾能力和意识放到首位。政府应对本次雪灾进行全面的总结，加强对相关基础设施的建设，以减少发生灾难的可能性，降低灾难可能带来的损失。二是建立统一协调的公共危机管理部门。各部门条块分割的行政体制已无法有效应对紧急的危机事件。为达到政府资源的最优整合，一个专门的、能统筹负责公共危机管理的政府部门成为必需。我国建立危机管理中的协调机制，可以参考公共危机管理较成熟的国家。从全球看，中央政府应急管理机制比较成熟的有三种模式：（1）美国模式。其总特征为，“行政首长领导，中央协调，地方负责”；（2）俄罗斯模式。其总特征为，“国家首脑为核心，联席会议为平台，相应部门为主力”；（3）日本模式。其总特征为，“行政首脑指挥，综合机构协调联络中央会议制定对策，地方政府具体实施”。笔者认为，我国更适合借鉴日本模式，既国家主席为领导抗灾救灾的核心，国务院综合协调各权利部门，人大常务委员会制定对策，各地政府执行实施决策。三是加强危机预警的建设，重视灾难应对演习。我国更要尽快建立健全重大气象灾害应急处置和信息共享机制。由国家有关部门牵头制定重大气象灾害的政府专项应急预案，构建气象灾害应急处置社会联动机制，加快国家应急平台体系建设，形成和建立部门之间互联互通、实时充分共享的信息交换机制。四是加强国民危机意识教育。有数据显示，中国每年因自然灾害、事故灾害和社会安全事件等突发公共事件造成的人员伤亡逾百万，经济损失高达6，500亿元，占中国GDP的6%。不可否认，中国是世界上受自然灾害影响最为严重的国家之一，但我们的安全教育却严重缺位，危机意识也相对低下。早在2005年8月，由北京专业调查公司发布的《城市居民危机意识》的调查报告显示，北京市民中有40%不知道哪里有避难场所，更有近70%根本没有想到过避难。
三、总结
应急机制关系着民生，关键时刻最能体现政府价值。建立健全完善的应急机制已经成为维护发展大局的重要工作。（1）健全统一协作的自然灾害信息动态预警机制和信息发布制度；（2）建立应对灾害体系，提高民众灾害自救能力；（3）要进一步健全完善应对突发事件的组织体制；（4）切实抓好各类应急预案和《突发事件应对法》等相关法律法规的落实情况。
（作者单位：重庆大学建设管理与房地产学院）
主要参考文献：
［1］王红.从雪灾地震看我国政府公共危机管理的发展[J].广东女子职业技术学院.
[2]完善空间基础设施建设提升防灾减灾应对能力[J].中国航天科技集团公司.
[3]唐圣华，田力.论我国自然灾害应急机制的完善——由2008年南方冰雪灾害引发的思考[J].防灾科技学院. |
|
|
|
