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提要 本文对目前中国住房制度现状进行全面分析，找出我国住房保障制度的一些问题，并提出一系列改革政策建议。
关键词：住房保障制度；改革政策建议；住房保障供应体系
中图分类号：D632.1 文献标识码：A
一、我国住房制度现状
我国针对中低收入家庭的住房保障制度是在居民收入水平的分化和住房制度改革不断深化的背景下逐步形成的。早在20世纪八十年代初期，我国住房的最大矛盾是全面短缺，人们的注意力主要集中在如何扩大住宅供给上，住房保障并没有引起社会的普遍关注。当时在全国许多城市，也实行过明显带有保障性质的政策，针对无房户和特困户实行特殊的住房解决措施。
1991年上海借鉴新加坡的公积金制度，率先试行住房公积金政策。之后，公积金制度在全国全面推广。我国的住房公积金制度是通过强制式的住房储蓄，为居民解决住房问题提供一定程度的财力积累和准备，它带有某些保障性质。
1992年开始的市场经济改革，把住房问题从总体上推入了市场轨道。1994年《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》把“建立以中低收入家庭为对象，具有社会保障性质的经济适用住房供应体系”列为我国城镇住房制度改革的1项基本内容和任务。1995年2月6日，国务院办公厅转发了国务院住房改革领导小组制定的《国家安居工程实施方案》，提出了加快解决上低收入家庭住房改革中首次明确提出了住房保障方面的问题。
在1998年住房市场化改革之后，政府为了解决低收入人口的住房问题，也采取了实物配租、租赁住房补贴、经济适用房等公共住房保障政策，最主要的是经济适用房政策。《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革、加快住房建设的通知》明确提出深化城镇住房制度改革的重要目标之一是“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”。
到2003年《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（简称18号文件）进一步明确，经济适用住房是具有保障性质的政策性商品住房。
我国城镇住房制度问题主要表现在：政府在住房保障制度中的核心作用并未得到完全发挥；供求矛盾突出；保障资金不足，土地出让收益能解“燃眉之急”，但不能从根本上形成稳定的资金渠道；相关法律、法规建设滞后、基础工作落后等。
二、我国住房保障制度改革政策建议
（一）建立产权与租赁相结合的多层次住房保障供应体系。我国目前正处于城市化快速发展阶段，住房新增需求和改善需求同时存在，且总量巨大，与短期内有限的供给形成尖锐矛盾，导致房价上涨较快；房价上涨又导致住房保障问题更加突出。因此，在现阶段住房保障制度的设计上，既要考虑低收入者和最低收入者的居住需求，也要考虑中等收入及以下群体拥有产权住房的需求。
在现有住房保障制度基础上，将住房保障供应划分为两种层次：一种是为满足购买产权住房需求、提供产权房的政策性住房供应，简称产权型政策住房，这种政策性住房实际也可以理解为是一种广义上的保障住房，具体方法是将现有经济适用住房和“两竞两限”商品房都纳入产权型政策住房；另一种是为满足基本居住需求、只租赁而不提供产权的保障性住房供应，可简称租赁型保障住房。
（二）丰富和创新保障方式，促进租售同时发展
1、从需求上看，灵活运用补贴、贴息等方式，提高低收入者住房消费支付能力。（1）通过财政和税收的转移支付手段对城市低收入及住房困难家庭发放住房补贴。部分有条件的地区，也可结合经济适用住房市场化运作，将政府在经济适用住房地价上的“暗贴”变为“明贴”，直接给保障对象发放货币化补贴；（2）对低收入者购买政策性住房贴息。可以推广部分城市实行的中低收入家庭购房贷款贴息政策，并随着房价的上涨上调贴息标准；对城镇居民中的无房户，可在其购买住房时，分年度发放一定额度的财政贴息。
2、从供给上看，探索建立与租赁型保障住房制度相适应的租赁房供应体系。（1）收购符合中低收入家庭住房标准、价格适中、户型较小的存量住房，按规定租金标准出租给保障对象；（2）鼓励各类机构投资者投资和经营保障住房的出租业务。对于持有租赁型保障房产权的投资者，在营业税、房产税、所得税等方面给予优惠；（3）激活租赁市场，鼓励私人提供普通住房作为租赁型保障房。如调整普通住房出租的税收政策，合理确定税基，允许出租普通住房在税前扣除住房折旧及维修费用；对出租房屋用于政策性保障用房的出租人实行个人所得税减免等优惠政策；（4）通过金融创新，发展相关金融产品。政府可把租赁型保障房的产权提前卖给社会投资者，并承诺通过财政贴租的方式长期包租，并允许其产权上市流通。采用这一模式，可以集合社会闲散资金为租赁型保障房提供长期性资金支持；同时，还可以为投资者提供一个风险小、收益稳的投资品种。
（三）明确财政资金是住房保障的主要资金来源，建立稳定的住房保障资金渠道。应进一步明确中央财政在住房保障中的作用，每年固定一定比例财政资金投入住房保障；同时，按照事权与财权相对应原则，赋予地方政府与住房保障事权相应的财权，引导地方政府加强住房保障工作。要使住房保障体制的运行具有可持续性，必须考虑政府的财政支付能力，切实把住房保障资金列入财政预算内，确定合适比例。除了传统的住房公积金增值收益、直管公房出售出租资金及廉租住房租金收入以外，近期应落实“城市人民政府要将土地出让净收益的一定比例用于廉租住房建设”的政策要求，将土地出让净收益作为廉租房资金来源。
（四）将土地出让、房地产开发与住房保障制度相结合，探索新的住房保障开发建设模式。结合我国的现行制度，建议将土地市场化出让、房地产开发与政府住房保障制度相结合，也就是在“招拍挂”出让地块中有选择地配建动迁安置房或中低价保障住房建设指标。以此既可实现动迁安置房或中低价保障住房的市场化建设，又可实现不同住宅阶层的融合。通过将商品房和住宅保障房混合建设，使不同收入阶层同时享受城市公共空间和设施，有利于和谐社会的建设。
（五）完善住房保障立法。住房保障制度作为一项重要的社会政策，需要有效的法律支持。我国目前还没有专门的公共住房政策法规，《住宅法》也未出台。因此，我国应尽快出台相关法规，为住房保障政策实施提供法律支持。建议优先考虑出台《住房保障条例》，从立法上规定住房保障的对象、保障标准、保障水平、保障资金的来源、专门管理机构的建立，以及对违法违规行为的惩处措施等，待时机进一步成熟后再开展《住宅法》立法工作。
实施住房保障是一项综合性、长期性的工作，是政府社会管理和公共服务职能的具体体现，因此，必须要有一个法定的专门机构来组织实施。事实上，目前大部分国家都建立了隶属于政府的住房保障专门机构，采取保本微利的经营方针，服务于特定的收入阶层。目前，我国各地从事住房保障工作的部门主要是房地产行政主管机构下设的房改办，人员少、力量弱，难以满足越来越繁重的住房保障工作需要。建议设立政策指导与具体业务相分离的双层机构：即以房改办为基础，加上廉租办的职能，转型为住房保障办，负责保障政策的制定和监督实施：在原来的廉租房管理中心或经济适用住房管理中心基础上成立保障中心，统筹实施住房保障业务职能。
（作者单位：重庆大学建设管理与房地产学院） |
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