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提要 随着工业化和城镇化的日益发展，政府征地呈现加速上升趋势，被征地农民问题日益突出。由于被征地农民问题是城市发展和政府行使社会经济职能的副产品，因而政府理应、也必须为被征地农民的养老保险买单。对此，我们对武汉市被征地农民养老保险现状和实施效果进行了考察和探讨。
关键词：被征地农民；养老保险体制；城乡一体化
中图分类号：F840.67 文献标识码：A
一、武汉市被征地农民养老保险现状
湖北目前尚未建立起统一的被征地农民养老保障制度。从2008年起，湖北开始在部分县市试点被征地农民养老保险的相关政策，即在咸宁、宜昌和随州3个市和10余个县开展被征地农民养老保险试点。目前，试点城市中暂不包括武汉市，但未来将在全省开展被征地农民养老保险的相关政策。因而，武汉市目前的被征地农民养老保险领域只有零散的政策规章，缺乏系统性和法律强制性的制度，探讨武汉市被征地农民养老保险制度的形式、标准具有重要的现实意义。
从武汉市被征地农民养老保险的实际条件和现行标准上来看，武汉市被征地农民没有养老保险的制度性保障，只有政府的保障政策承诺，即《武汉市劳动保障局关于做好我市被征地农民基本生活保障工作的意见》（以下简称《意见》）。《意见》中规定，武汉市行政区域内，经有征地批准权的人民政府批准征用农民享有承包经营权的土地后，土地承包经营权共有人人均占有承包经营土地在0.3亩以下（含0.3亩）且家庭年人均纯收入低于全市上年度农村居民年人均纯收入的女年满55周岁、男年满60周岁的被征地农民（以下简称5560人员），每人每年可以享受800元的生活保障金。
《意见》的相关规定对被征地农民实行了一定程度的保障，但保障程度远未达到与社会经济发展相适应的程度，被征地农民仍处于缺乏保障的边缘地带。被征地农民中女满55周岁、男满60周岁（即 “5560”人员）每人每年享受生活保障金只有800元，在农村户口的被征地农民早已无地可种，很多惠农政策难以落实到他们身上，每年800元的补助对他们来说根本是杯水车薪；而对于获得城镇户口的被征地农民来说，“5560”人员不能享受政府这种生活补助，而且不能参加新型农村合作医疗，子女上学也不能享受学杂费减免，这无形中给他们添加了很多生活成本；又由于许多地方没有成立社区，他们也难以享受城镇居民低保政策。上述现状可以看出，武汉市被征地农民的养老问题十分严重，急需建立制度化的养老保险模式，提高养老金标准。
二、建立武汉市被征地农民养老保险制度的模式探讨
研究武汉市被征地农民要考虑三个因素，一是武汉市本地建立被征地农民养老保险的实际条件和现行标准；二是国内各地的被征地农民养老保险的模式；三是湖北省内其他县市试点的情况与经验教训。武汉市养老保险的实际条件和现行标准已在第一部分说明。下面来分析国内各地的被征地农民养老保险模式，与湖北省内其他县市试点的标准。
国内已经建立的被征地农民养老保险制度主要有三大类：一是由政府建立独立的被征地农民养老保障制度；二是由政府建立与当地城镇居民养老保险制度，或与当地农村居民养老保险制度挂靠的过渡性被征地农民养老保险制度；三是由政府牵头，建立“政府+保险公司+农民”的三结合模式的商业储蓄制度。
纵观上述，三大类被征地农民养老保险制度。第一，政府建立独立的被征地农民养老保障制度专门针对被征地农民这一特殊人群，有利于满足被征地农民的特殊需求，保障被征地农民的切实利益，但是被征地农民只是目前城市化与工业化发展这一阶段的特定产物，这一群体将随着时间的推移逐渐变为城镇居民，因而建立独立的被征地农民养老保险制度不利于养老保制度的城乡统筹和长期发展；第二，由政府建立与当地城镇居民养老保险制度，或与当地农村居民养老保险制度挂靠的过渡性被征地农民养老保险制度，从目前看来制度规章存在一定的模糊性，保障标准和覆盖面过低、过窄，在落实政策过程中，有一部分的被征地农民的养老保障需求得不到有效满足，因而必须加快过渡性制度的健全与制度化、标准化、法制化；第三，由政府牵头，建立“政府+保险公司+农民”的三结合模式的商业储蓄制度，其根本性质是商业储蓄制度，严格意义上说，不属于社会保障范畴，也不宜作为被征地农民养老保险制度的选择。所以，武汉市被征地农民的养老保险制度应采用第二类被征地农民养老保险制度，建议在当前武汉市城镇居民养老保险制度体系下增设被征地农民养老保险办法，并逐渐使两者相融合，以适应被征地农民征地后变成“城中村”居民，并随着时间推移融为城镇居民的实际情况和历史发展趋势。
武汉市被征地农民养老保险办法需要参考湖北省内其他县市被征地农民养老保险办法的经验。湖北省咸宁市嘉鱼县是湖北省被征地农民养老保险试点县市，嘉鱼县现已出台《被征地农民养老保险暂行办法》，其具体规定为被征地农民按参保时上年度本县农民人均纯收入的28%，一次性缴纳15年养老保险费，其中个人缴纳部分为8%，村集体补助部分为12%，县政府承担部分为8%。被征地农民个人缴纳部分，从征地补偿款中的安置补偿费中支付；村集体缴纳的基本养老保险费，从土地补偿费、集体积累和集体其他收入中列支；财政补助资金主要从收取的土地出让金中安排。嘉鱼县的被征地农民暂行办法中的缴费资金实行“县政府+村集体+被征地农民个人”三方主体共同缴纳模式，减轻了被征地农民的负担。但是，在三方主体中村集体补助占12%，比例高于县政府，而在实际操作中，集体补助常常无法落实到位，导致被征地农民的利益受损。因而，必须在被征地农民养老保险办法中加大政府责任，即对集体补助不足部分进行财政兜底，同时由政府牵头和监督，提高集体补助的资金来源，即土地补偿费、集体积累等收入列支部分的资金投资增值的效率，以保证集体补助的足额到位，保障被征地农民的合法利益。
三、建立健全武汉市被征地农民养老保险制度的建议
由上述分析可知，武汉市被征地农民的养老保险制度仍是空白，现有的保障和补偿政策也与武汉市社会经济发展水平及武汉市城镇居民养老保险水平不相一致，同时提高被征地农民养老保险水平与被征地农民养老保险制度的财务可持续性之间需要合理协调。为了解决上述问题，真正将保障被征地农民的基本生活发展需求和行使政府应付责任落到实处，建议以咸宁市的《被征地农民养老保险暂行办法》为基础，根据武汉市被征地农民的实际情况和武汉市的财力，适当提高被征地农民的养老保险缴费标准与养老金给付标准，使得被征地农民的养老保险标准可以逐步接近乃至达到城镇居民的养老保险标准，并且保持此种制度的财政可持续性。
1、进一步提高被征地农民养老保险的缴费基准和待遇标准，使其养老保险水平与城市社会经济发展水平和城镇居民基本养老保险水平相一致。被征地农民也是城镇居民中的一分子，其生活支出水平和生活需求都与城市的物价水平和整体需求层次密切相关，提高被征地农民的养老保险待遇水平是满足被征地农民基本生活水平的必要之举，也是完善社会保障制度的积极举措；同时，被征地农民问题的出现也是城市化和工业化的副产品，被征地农民为城市的建设和发展做出了自身的贡献和牺牲，因此满足他们的生活发展需求也是政府的应负责任和建设和谐社会的题中之意。
2、提高资金利用率和投资回报率，拓宽投资渠道，增强被征地农民养老保险基金的保值增值。为了保证被征地农民养老保险的财务可持续性和被征地农民给付待遇的与时俱进和及时到位，必须进一步提高资金的利用率和投资回报率，拓宽投资渠道，寻求更加稳定和高效的保值增值方式。
3、坚持谁征地谁负责的原则。以政府手段对被征地农民基本生活保障资金实行收支两条线和财政专户管理，单独建账，专款专用。如果征地单位不能事先将被征地人员一次性缴纳的基本养老保险费、基本医疗保险费、基本生活保障费、丧葬补助费和一次性生活补助费等社保费用存入劳动保障部门指定银行专户的，应不予报批土地。
4、加快农村征地制度改革，依法规范征地程序，完善对被征地农民的补偿办法，健全被征地农民就业培训和社会保障工作的实施制度，妥善解决已经被征地农民的养老保险问题。将失地农民全部纳入全区农村合作医疗保险和农村低保体系，被征地农民户口农转非人员，符合城镇居民低保条件的应纳入城镇居民低保范围。这在一定程度上可以缓解失地农民的基本生活问题。
被征地农民养老保险的落实与完善是城市化与工业化过程中政府的应负责任，也是建设和谐社会和经济社会可持续发展的题中之意，反过来也可以进一步推动城市化进程与工业化建设。武汉市被征地农民养老保险制度的补充与完善将进一步推动武汉人才兴市，社会稳定，经济发展和社会保障制度体系的建立健全，推动武汉市城市整体竞争力的提升。
（作者单位：武汉大学政治与公共管理学院）
主要参考文献：
[1]宋斌文，荆玮.城市化进程中失地农民社会保障问题研究[J].理论探讨，2004.3.
[2]朱明芳，李一平.失地农民利益已到了非解决不可的地步[J].调研世界，2002.12. |
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