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提要 本文分析高校内控现状，针对我国高校目前在分级管理方面存在的问题，从管理制度、经济责任、内控措施等方面提出一些改进措施。
关键词：分级管理；高校；内部控制
中图分类号：F23 文献标识码：A
随着社会主义市场经济体制的发展和教育体制改革的逐步深入，我国目前高等教育逐步由精英教育向大众化教育纵深发展，随着许多高校通过重组、合并、扩招等形式使办学规模急剧扩大，高校的办学层次日趋多样化，高校原有的管理体制已经无法适应新的办学要求，以院系为管理实体的校、院二级管理体制被推上了高校改革的历史前沿，学校进一步完善实施内部会计控制制度，是学校改善管理，健全各项制度的客观要求，是衡量一个学校管理水平的重要标志。
一、高校内部二级会计控制现状
《高等学校财务管理制度》第五条规定，高等学校应实行“统一领导，集中管理”的财务管理体制，规模较大的学校实行“统一领导，分级管理”的财务管理体制，即学校可以根据办学规模确定学校的财务管理体制。这一新的办学体制，赋予了我国高校一定程度的办学自主权，标志着高校多元化的办学经费筹措体制的确立，从而导致我国高校的教育环境发生了重大变化。一方面这一体制的建立和实施，极大地调动了作为高校多元化筹措教育经费主体的高校二级单位各二级院系的积极性，他们作为高校业务的直接承担者，通过学历教育、非学历教育以及各种培训等多种方式筹措教育经费，为高校增加积累、改善办学条件和扩大招生规模提供了财力保障，实现了近年来我国高等教育的跨越式发展；另一方面伴随着我国高等教育的快速发展，通过多种渠道筹措的教育经费也随着高校办学规模的不断扩大而迅速增加，然而高校对二级会计控制的重要性却还认识不足，内控制度和程序不完善，监督机制不健全，缺乏有效的责任追究机制，二级财务制度不健全，缺少专业会计人员。
目前，高校全校性的财务规章制度都比较健全和完善，但大多存在重一级财务，轻二级财务的现象。在逐步下放财权给各二级院系时，与其承担权责相应的二级财务管理的规章制度、内部控制制度却未完全形成，在一定程度上造成对二级核算单位财务管理和监督失控，致使部分二级院系出现业务招待费、劳务费、办公费等事务性支出占总经费支出比重过大；部分二级单位甚至出现“小金库”、截留、挪用办学资金等违法乱纪的不良现象，并已引起了国家和社会的高度关注。为此，如何加强我国高校二级院系的财务管理和监督，杜绝高校二级院系贪污、腐败现象，已成为当前我国高校财务管理工作中特别需要解决的问题。
二、建立高校新型二级会计控制制度
（一）建立“统一领导、分级管理、集中开户、分别核算、垂直指导”的财务管理模式
1、统一领导。即在学校校长的统一领导下，由学校财务对全校的各类资金从源头上实施统一安排、协调、规划。学校可通过校级财务机构宏观调控各种经济活动，并进行财务监督，各二级单位业务上接受校级财务的领导。建立起校长、财务处长、二级管理部门负责人的分级管理责任制，实行一级管理一级、一级带一级、一级核算一级、一级对一级负责的分级管理制度，本着“谁批准、谁负责”的原则，坚持“严格、透明、公平、效益、服务”的方针，制定各级有关人员的经济责任制，从而使学校的经济责任制的内容贯穿于财经工作的全过程，从而确保学校资金的安全和有效利用。
2、分级管理。就是要明确校级财务与二级财务的职责和权限，建立权责分明、管理高效的运行机制，根据事权与财权相结合的原则，各二级单位在学校统一领导下，有权对学校下拨的预算经费和分配的教育资源进行统筹安排和使用，并有权在学校统一的财务规章制度下制定具体的实施办法，以调动其当家理财、增收节支的积极性。但不能影响学校集中财力和学校对全校财务活动的宏观调控。从而达到集中领导、精简高效的目的，既充分调动二级单位的积极性，又能保证学校财力的相对集中。
3、集中开户。规模较大的高校设立内部资金结算中心，校内各二级单位分别在资金结算中心开设账户，进行资金结算；资金结算中心在银行开户，对外结算。这种结算模式为各二级单位资金运作的合法性、安全性提供了保障，使学校能够有效控制各二级单位的财务收支，及时掌握各二级单位的资金状况；同时也有利于学校集中财力，提高资金的使用效率。
4、分别核算。即学校作为主体的校级核算由学校财务处负责，各二级单位则分别实施单独核算，从而实现校级和二级单位的两级核算体系。对二级单位进行的核算则必须依据各类单位的性质来进行，如对教学科研类和行政管理类实行“事业财务管理”模式，按预算设置各项经费的报销卡制度，做到专款专用、单独核算、节余留用、超支不补；对后勤服务类和校办产业类实行“企业财务管理”模式进行成本核算、独立经营、自负盈亏。
5、垂直指导。学校一级财务机构向二级单位直接派出会计机构和会计人员，二级会计机构与二级单位脱离隶属关系，独立于二级单位之外；二级会计机构作为一级财务机构的派出机构，由学校一级财务机构直接管理，统一行使学校会计监督和管理权，同时各派出机构不得侵犯二级单位的因履行本身职责而应当享有的事权和财权。一方面既可以继续保持二级单位的积极性和创造性，以确保高校进一步的快速发展，另一方面又可以实现进一步加强对二级单位的财务管理，确保二级单位的行为符合高校整体发展的需要，能较好地兼顾当前高校对二级单位的管理需要，同时建立委派会计的选拔、考核、奖惩和轮换制度。赋予委派会计人员全面管理被委派单位会计人员的权力，建立重大事项汇报制度和责任追究制度，并做到下派的会计人员定期轮岗。
（二）建立相应的高校二级预算管理体系。预算是学校财务管理的重要工作，也是学校进行经济活动的前提和依据。《中华人民共和国预算法》的颁布实施，把预算管理工作纳入了法制的轨道，突出了预算管理在财务管理工作中的核心地位。新的《高等学校财务制度》也把预算管理作为高校财务制度改革的核心内容。因此，预算管理在高等学校财务管理中具有极其重要的地位，是学校经济活动的前提和依据，关系到学校的财务状况和持续发展能力。
1、强化部门预算。目前，国家对教育经费投入不足、各高校资金短缺与学校教育事业迅速发展相矛盾。通过预算管理，以体现经费使用的计划性，反映高校发展的总体规划及当年计划，可使学校内部各部门的工作有机地协调起来，保障学校各项工作的正常运行，提高资金的使用效果，促进学校的建设与发展。编制学校部门预算必须坚持“量入为出、收支平衡”、“统筹兼顾、保障重点、勤俭节约”的原则，既要充分、合理地利用现有学校的资源，又要节约支出、避免经费使用上的浪费；既要考虑学校事业发展和建设的需要，又要考虑学校财力的可能；把精力从如何向校方争取更多资金，转移到如何创收增效上，既要保证重点，注重效益，又要注意向教学、科研倾斜。随着高校办学规模的不断扩大，学校经费来源逐年增加，学校资源配置问题牵动全局，在这种情况下，建立高校二级预算管理体系就显得至关重要。
2、严格执行财务“收支两条线”管理。随着我国经济的持续快速发展，国家对高等教育的投入逐年增加，高校办学经费得到了快速增长；同时，由于高校的扩招和高校办学环境的改变，预算外经费（包括教育附加、事业收入、校办产业上交、社会捐赠、其他收入等）也逐年增加，因而对高等教育的发展起到了极大的推动作用，但同时也给一些高校带来了收费的混乱。因此，合理规范高校的收费管理，不仅可以优化高校的办学环境，同时还有利于学校加强对校内资金的调控。目前，在高校普遍实行“收支两条线”管理，即各收费单位把所有收费纳入学校财务集中管理，统一核算，从而有利于规范校内经济活动和分配政策，杜绝各单位自收自支；也有利于学校汇集资金，增强对预算外资金的宏观调控能力，提高资金的使用效益，防止学校资产的流失；同时还可以促进干部廉洁自律，避免腐败行为的发生。
（三）加强高校二级单位内部会计控制的监督及审计
1、加强二级单位内部会计控制的监督。对二级单位的内控实施监督，可以由学校的内部审计部门来执行。监督的主要内容包括：不相容会计职务相互分离监督、授权批准控制监督、会计系统控制监督、预算控制监督、财产保全控制监督、风险控制监督、内部报告控制监督、电子信息技术控制监督，建立和完善二级内部会计控制评价体系，定期对其内部会计控制的执行情况进行检查与考核，检查学校各级会计控制是否得到有效遵循，执行中有何成绩，出现了什么问题，为什么某项内部会计控制制度不能执行或不能完全执行。根据情况的变化和出现的问题，对相应的二级内部会计控制制度做出及时修正。只有这样，才能不断完善二级内部会计控制体系，才能实现整体的内部控制目标。
2、加强二级单位经济活动的审计监督。审计部门还应定期对学校内部二级单位的经济活动，客观地、公正地进行审核和稽查。监督、检查和评价内控制度的质量和效果，保证会计资料真实、完整。按照经济责任制的要求，对因管理不善、控制不严等造成经济损失的有关人员，依法追究相应责任。并在加大审计力度的同时，将审计监督关口前移，对尚未实施的经济事项进行事前审计，对实施决策的具体管理部门进行有效的事中监督，减少管理过程中不利事件的发生，降低办学风险，从而促进高校二级院系办学效益的稳步提高。
不可否认，目前我国高校财务分级管理体制出现了这样或那样的各种问题，但是毋庸置疑，我国高校财务分级管理体制对调动二级院系的积极性和创造性、多渠道的筹措高校办学经费、促进我国高校实现跨越式快速发展起到了不可代替的重要作用。为此，需要清醒地认识到，任何改革都是复杂而艰巨的，需要在改革中不断分析和研究，通过改革在发展中不断改进和完善。分析我国高校现行财务分级管理体制的形成和发展过程，可以发现现行财务分级管理体制主要存在的问题，通过研究，探讨建立和完善分级管理体制下的高校内部会计控制制度，达到财务运行的完善和学校财务制度的规范化，使学校的财务运行健康、有序地进行。
（作者单位：浙江师范大学）
主要参考文献：
[1]陈小玲.谈高校二级财务管理体制问题.财会通讯，2007.5.
[2]聂蓉.实施高校内部会计控制的应对措施.经济师，2007.1.
[3]陶其高.预算方法演变给高校预算管理的启示.浙江师范大学学报，2007.7.
[4]刘贵.做好高校财务管理加强高校财务监督清华大学财务制度.教育财会研究，2004.2.
[5]财政部.关于《内部会计控制规范——基本规范》. |
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