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提要 执行PPP的基础设施项目在实施过程中投资者最关注的问题是政府的诚信承诺。尽管政府与私营部门签订的特许经营合同规定了公私合作双方的权利义务，但一些政府部门却屡屡失信违约，对合约设计中特许权人的融资成本、项目收益估计造成严重的影响。为此，我们提出建立政府投资信用约束机制是保护私营投资基础设施建设和政府信用。
关键词：PPP；承诺不可信；合约设计；政府信用
中图分类号：F83 文献标识码：A
一、PPP模式带来的信用问题
开放的市场是以信用为基础的，尤其在不成熟的基础设施领域对外开放方面，大量的社会资本（包括外资）在寻求投资机会。具有盈利前景的基础设施项目由于收益稳定，经营期限长，广受关注。虽然资本的本性是逐利，但这些资本在获得利润的同时，也给社会及国家经济带来了繁荣和发展。
执行PPP的基础设施项目在实施过程中，投资者最关注的问题是政府的诚信承诺，也就是制度风险或政策风险。政策代表着政府部门的诚信和承诺，如果政策随意制定或遭到任意更改，任何风险防范措施的效用都是零，最终的结果就是投资者的资本金和收益无法有效地得到保障。公私合作并不意味着政府完全退出基础设施领域，不是简单的“国退民进”。项目的成功离不开政策的有力支持。政府信用对私人投资基础设施项目尤其重要。
二、政府的有限承诺
承诺不可信，即是指合约双方都可能违背自己在合约中的承诺，特别是在考虑了多次交易的声誉、违约受到各种处罚等的综合结果时，当合约一方违背合约获得大于坚持合约承诺获得的利益时，就会选择违背合约，不坚守承诺。
作为政府，在签署PPP协议时往往会由于财政资金缺乏，市政建设项目紧急等原因为项目提供各项优惠措施，但是在运作过程中经常会出现：在不通知不履约、在履约的过程中拖沓、前期市政配套、土地等承诺无法兑现、违约赔偿难以取得、建设竞争项目、建设后勤保障不及时等等各式各样的不诚信的表现。限制政府承诺能力的一个非常广泛的原因是施加于政府官员的政治压力。产生政府信用危机的原因很多，主要集中在：
1、项目运作过程中政策调整而导致的信用风险。一般来说，PPP运作的特许期限往往会超过一届政府的在期，甚至某些大型项目的运营期甚至是数十年。一个政府的发展方向、政策等往往会取决于某些政府主要官员，特别是一把手的观点，而当政府官员更迭时，下一届的政府官员由于政绩的要求就很可能会改变当地的发展战略。对于PPP项目来讲，所需要的市政配套、土地等等承诺就很难得到保证。同时，政府重点发展的地域不同时，即使得到了保证，也会使原来的现金流估计发生重大改观，从而使项目无法进行。
2、项目运作过程中政府部门利益调整而导致的信用风险。在政府官员的任期有限或者其升迁很大程度上根据其任期内的政绩时，政府官员往往会给予特许权人较为优厚的条件来吸引民间投资。而过快增长的基础设施投资，需要以后官员任期支付大量的基础设施投资回报，使后任官员面临严重的支付危机，政府无法信守承诺。特别在经济不发达地区，由于预期的经济发展水平没有出现，大量超前建设的基础设施无法充分使用，投资者不能从消费者付费中实现合理回报，特许权合约要求政府兑现收益担保承诺时，政府可能没有足够的财政能力提供支付，更多的情况是，后任官员面对使用有限的财政资金进行这种支付没有积极性，不乐意履行合约承诺。另外，作为政府的不同机关部门，在项目进展过程中得到的实际收益往往会有很多不同，在建设和运营的过程中不同的部门会由于不同的收益而有不同的态度，出现很多的政府行为越位和缺位。
3、特许经营模式本身带来的不确定性风险。高于预期利润的出现。高利润可能是由于企业的勤奋努力，也可能自然状态偏向于特许权人方面，并非一定是因为签约时优惠了特许权人。但是，高利润一旦出现，消费者肯定不满，政府会慑于广大消费者的强大压力而选择违约，可能导致政府明确的或隐含的利益没收。例如，政府可能对一个计划中应进行的价格上调给予取消，或针对特许权人的优良表现提高下一期考核的绩效标准。如果为了限制特许权人的利润，而不断提高绩效标准，当特许权人预期到绩效标准会根据自己的业绩不断上升时，特许权人将会放弃自己的努力。
4、基于法律法规的不健全导致的风险。目前，我国关于PPP模式项目融资的法律法规主要是对外贸易经济合作部1994年发布的《关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知》，国家计委、电力部、交通部1995年联合发布的《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》和国家计委、国家外汇管理局发布的《关于借用长期国外贷款实行总量控制下的全口径管理的范围和办法》。这几个法律文件基本构成了目前我国PPP项目融资的全部内容。从这几个法律文件的法律地位上可以看出，我国关于PPP还没有地位较高的成文法规，而且法律体系正处在快速发展和变化之中，法律法规的变动不可避免地带来各方利益的调整，在一定程度上造成投资收入和地方收益的不确定性，从而决定了风险的存在。
三、政府信用问题对合约设计的影响
为了促进民营资本投资基础设施，政府可能先提供有吸引力的合约，但是一旦投资进行后，政府会使用其独一无二的权力以公众利益的名义没收私人资产，或者减少对投资者的支付。在这种情况下，投资者可能会犹豫是否进行投资。更为重要的是，承诺不可信会对特许权竞争产生严重的影响。我们举个简单的例子来说明这个问题。例如，在特许权合约中，可能规定了政府承担债务担保和救济的责任，但在出现不利事件，特许权人无法完成和继续经营项目时，实际中往往出现承诺的不可信问题。特许权人对政府救助可能性的不同估计影响特许权合约的多个方面。
1、影响特许权人的融资成本估计。如果一个悲观的投标者认为政府存在承诺不可信的问题，在不利条件下，政府不会救助，特许权人只有放弃项目，进行破产清算。特许权人为了避免破产引发的损失，在考虑融资结构时，必须安排足够的股本资金，减少负债比例。这样，融资成本将提高，在投标报价时提出的要求也会随之增高。而如果另一投标者是乐观的，认为政府会按合约条款执行，其对融资成本的估计就可能完全不同，会采取具有很大风险的融资结构，负债比例会很高，融资成本较低，其投标方案会很有竞争力。因此，政府在特许权投标文件中规定股本比例，在选择中标者时重视投标者的资金实力是必要的。
2、影响特许权人对项目收益的估计。特许权人如果认为政府存在承诺不可信的问题，不救助，在不利条件下就会预测存在破产清算的成本和失去继续经营项目带来的收益，在评估合约项目时低估期望净现值。为获得投资期望收益和弥补风险溢价，其提出的投标报价水平必然高，如高的收费水平、长的特许权期限、低的特许权费、高的政府支持水平等等。而乐观的投标者认为，在不利条件下也不会有破产清算的成本，可以继续获得项目后期的收益，其投标方案就会很有竞争力。而实际上可能前一个投标者的各种能力高于后者。特别是特许权人的发起方如果在特许权项目中有其他相关收益，如各种商业合约，丧失项目的控制权将损失这些合约的部分或全部价值时，这种对政府救助可能性的不同估计会严重影响投标报价。因此，在可能条件下，政府在招标文件中尽量明确担保救助的原则和水平，有利于特许权投标竞争的有效性，但这将带来后任政府的负担，使政府的风险更大，政府能否救助仍然是未知的。
承诺不可信问题将导致委托代理关系的复杂化，在事前签约时合约双方是考虑各种自然状态可能出现的概率和此状况下的收益进行决策的。事后在不利状况出现时，不信守合约承诺的现象经常会出现，因此合约拟定时必须考虑各种状况的概率，然后再计算收益期望值和风险。但是，估计不信守合约承诺的概率比其他经济变量的分布估计更困难。
四、建立政府投资信用约束机制
PPP项目是风险高、运作复杂的项目，利益相关者众多，PPP模式的出发点就是通过充分利用各个利益相关者的互补优势来达到风险的有效分担，进而达到风险-收益平衡的状态。由于产权投资权益保护的政策与体制不完善，因此投资者最关心其投资积累的合法财产能否保持完整性与安全性。因此，整个项目的实施过程必须要有政府部门的有效支持，尤其要保持政策的连续性、持续性、透明性和操作性。为此，建立政府投资信用约束机制是保护私营投资基础设施建设和政府信用的关键。
1、针对项目方来讲，可以从以下几个方面着手：（1）争取中央政府的支持，特别是国家权力机构的支持。在广西来宾电厂B厂的营运建设过程中，广西区政府积极寻求中央政府支持和协助。国家计委将其作为国内第一个BOT项目试点，将其列入“九五”计划，并且确定了这一项目的工作思路、程序要求、具体操作办法和试点工作的总体安排，制定严格的时间表。这些都为这一项目的具体实施打下了坚实的基础；（2）合理分担项目阶段风险。整合PPP项目的产权布局，形成一个国际投资者和贷款方的集团，基本途径就是促使项目所在国的一个强大的合作者参与项目，或促使多边机构，例如世界银行的国际金融公司参与该基础设施项目。在大型PPP项目融资中，如果能够吸引到若干家本国的主要金融机构的参与，可以起到事半功倍的作用。
2、针对政府方来讲，可以从以下几个方面着手：（1）制定统一的基础设施计划，通过相应的措施，对政府换届之后对特许协议的贯彻执行做出相应保证。在市政建设的过程中，有统一规划，对中长期的发展有利于当地政府的经济发展战略的实现，同时也为项目提供保障；（2）完善政府信用的监督体系。从根本上说，信用是需要靠利益机制来约束的。在PPP项目中，政府及其官员缺乏直接的利益制约，这是导致政府行为随意性的根本原因，如果政府信用问题成为对政府官员业绩考察时的重要因素，成为对其政绩评价、官职升降的重要依据，并且切实加以落实，必将有效改善政府的信用状况。
五、总结
基础设施特许权经营是建立在一揽子合同、契约之上的。尽管政府与私营部门签订的特许经营合同规定了公私合作双方的权利义务，但有些政府却屡屡失信违约。政府承诺的有限性会对合约设计形成严重影响，但是评估这些不信守合约承诺的概率却相当困难。为此，建立政府投资信用约束机制是保护私营投资基础设施建设和政府信用的关键。只有政府带头诚实守信，充分发挥其带头模范作用，才能建立整个社会的信用体系。
（作者单位：1.中交集团第二公路工程局；2.重庆大学建设管理与房地产学院）
主要参考文献：
[1]孙建东，张景新.BOT项目融资方式中地方政府信用风险和规避[J].商场现代化，2007.9.
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[5]于国安.基础设施特许权合约设计的经济分析[D].河海大学，2004. |
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