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提要 我国在工业化、城镇化进程中存在大量农民工在城乡之间、地区间流动的现象，因此其养老保险的转移接续问题日益突出。由于养老保险区域统筹、不同地区政策不同以及养老金支付压力大等问题，给农民工养老保险的转移接续造成了很大障碍。本文从农民工自身流动性特征和类型方面入手，分析其流动中养老保险的转移接续问题，探寻适合农民工特征的社会保障制度。
关键词：农民工；养老保险关系；转移接续；社会统筹
中图分类号：F840.6 文献标识码：A
一、农民工的流动性分析及其养老保险接续问题
随着我国社会主义市场经济的发展，在我国社会转型和制度变迁的过程中出现了一类从农民中分离出来的特殊群体——农民工。他们已纷纷离开土地和传统的农业生产，主要在城镇各类所有制企业打工、经商，或者从事服务性活动。政府将他们界定为“城市外来务工人员”，人们习惯上称他们为“农民工”。
（一）农民工流动性特征及类型。我国农民工群体数量大、流动性强，大多没有稳定工作。据统计，农民工在一个单位工作3年以上的只占20%～30%。农民工由于就业流动性大，很难在一个地区跨越累计15年的社保门槛。高流动性导致用人单位、农民工缺乏参保积极性，同时也给社保部门在缴费核算时带来难题，解决其社会保险问题已成为当务之急。
农民工的流动随着经济和社会的发展呈现了与其他群体更为复杂的特征。我国的农民工流动大致可分为两种类型：就业型流动和定居型流动。就业型流动是一种城乡之间、工农业之间双向往返流动，且最终归宿是农村和农业部门，农民工是以就业为目的向城市流动。而定居型流动正好相反，在多次变换工作地点后其最终落脚点在城市，不再返回原籍。目前，农民工流动的研究涉及多学科、多角度。但是，纵观农民工流动的各种研究，可以发现，其研究视角都指向了“农民工群体”本身，而忽视了其“流动”类型、“流动”特点、“流动”趋向等问题的研究。
（二）农民工养老保险的接续问题。社会保险关系的连续性主要体现在长期的、准确的和安全的账户记录，特别是被保险人变换工作单位或地点时社会保险关系要随之转移。一旦建立一定的劳动关系以后，基于劳动关系基础之上的社会保险关系就不能由于工作单位或地点的变动而中断。农民工流动的特点要求对其的养老保险应充分考虑其各种情况，对其实施的养老保险政策能适应农民工特点。在变换工作或者返乡时能实现养老保险关系的转移，享受到社会保险本应带来的收益。
二、农民工养老保险关系转移障碍分析
（一）养老保险区域统筹和农民工跨区域流动之间的矛盾。无论是何种类型的流动，都涉及到工作地点的转变以及随之而来的养老保险转移接续问题。流动就业者养老保险的主要矛盾是其流动性与“块块分割”的现行养老保险制度之间的矛盾。目前，我国由于地区间发展差距大等原因，以省作为社会保险的统筹单位，但政策不统一，实际运行情况不一致，因此农民工跨省流动后，缴费年限和个人账户规模等都会给保险关系的转移接续带来障碍。
农民工的养老保险大都参照城镇职工养老保险模式设计的，个人缴费进入个人账户，企业缴费进入统筹账户，外来人员难以享受转入地统筹而调离人员难以带走属于自己的那份统筹利益。如果农民工离开就业地，社会保险关系可以转移，但只转移个人账户资金，无法转移社会统筹部分的资金。因此，农民工的参保只是为城镇社保基金积累做出了贡献，然而本应享受的统筹部分利益受到严重损失。基于以上原因，很多农民工一旦离开原单位就选择退保，这不仅将劳动保障部门全力推进建设的社会养老保险体系撕开了一个缺口，而且对尚未参加基本养老保险的农民工产生了消极影响，阻碍了覆盖城乡的社会保障体系的建立和完善。
（二）不同养老保险制度无法实现有效对接。目前，全国各省市在农民工养老保险问题上认识不一，进展不平衡，出现了多种多样的参保模式。由于不同地区针对农民工参加社会保险采取了不同对策，使得农民工社会保险制度在各地有不同的规定，政策不统一，缴费基数和缴费比率差异较大。即使是制度模式相同的地区，也存在缴费比率以及待遇上差异较大的情况。针对第一类就业型流动农民工，其在从城镇返回农村的流动中，养老保险关系也需转移。目前，我国农村社会养老保险制度还处在试点阶段。在农村社会保障制度建设滞后甚至缺失的情况下，不管是将农民工纳入城镇社会保障体系，还是采取综合社会保险制度或独立的农民工社会保险制度，都会因其与农村实行不同的社会保障制度，使农民工的社会保险关系无法根据其流动而相应地转移。农民工在城市内缴纳社会保险，当其返乡时，其社会保险关系没有地方能够接收。
（三）养老保险基金支付压力过大。按照我国社会保险的相关规定，跨统筹区转移时不但转移关系还需转移基金，但仅限于个人账户部分。这样对于转出地区来说相对有利。在这些地区参保的农民工到其他地区工作时，在转移社会保险关系的同时只能转走个人账户的储存额，而统筹基金则留下来，为当地社会保险基金作出贡献。但是转入地却必须承担这部分本应不属于其承担的统筹基金。在普遍缺乏社会保险资源的前提下，对转入地来说，要承担农民工退休后十几年甚至几十年的养老金支付，无疑给社保基金的支付造成巨大压力。因此，很多地区为了维护本地职工利益，考虑社保基金的压力，可能人为地设置障碍，阻碍养老保险关系的转移。
三、解决农民工养老保险关系转接障碍的途径
（一）根据农民工流动性特征分类解决。如前所述，农民工的流动可分为就业型流动和定居型流动，应当根据不同类型的农民工特点对其采取不同的政策。但总体思路都是要转移农民工社会统筹部分的基金，使其真正享受到社会保险带来的利益，同时也缓解了输入地的社保基金支付压力。具体实施政策有以下几种：
1、对于定居型流动的农民工，由于其不再参加农村养老保险，因此养老保险关系在不同的城市之间转移。这类农民工一般是在转出地参加了基本养老保险制度，转移后仍参加基本养老保险制度。转出地应在转移个人账户全部储存额的基础上，转移企业为该农民工缴纳的社会统筹基金部分。转入地应按规定个人账户部分全额记入农民工个人账户，转入的社会统筹基金列为转入地的社会统筹部分。
2、对于就业型流动的农民工而言，农民工在转出地参加了基本养老保险制度，转移后参加农村养老保险制度的，转出地应在转移个人账户全部储存额的基础上，转移企业为该农民工缴纳的社会统筹基金部分，转入地社保机构应全额记入到该农民工的个人账户。
3、农民工户籍所在地未开展农村养老保险的，如本人申请终止养老保险关系，社保机构可一次性支付其个人账户中的全部储存额资金。愿意继续保留养老保险关系的，可先行转入到户籍所在地县级社保机构，由户籍所在地的县级社保机构保留其转移的个人账户并按规定计息，以后重新就业时接续或转移养老保险关系。
（二）全面提高统筹层次，完善跨地区转移机制。阻碍农民工养老保险关系转移的一个重要原因就是统筹层次较低，应在努力实现省级统筹的基础上，尽快实现社会保险的全国统筹。可以利用各银行邮局已经联网的技术条件，使农民工养老保险实现全国统筹。为每一个农民工办理一张社会保险银联卡，卡号和本人的身份证号码相同，农民工可以查询本人的缴费情况，对于农民工来说，他不再经历“退保”、“参保”等繁琐程序，只需随身携带一张如银行卡般的保险卡，不论迁移到什么地方，都可以凭卡缴纳保险费及领取养老保险金，为实现农民工养老保险全国范围内的流动做准备。同时，还要建立方便合理的跨地区社会保险关系转移机制。这样，农民工不论转移到什么地方工作，其社会保险关系都能随之转移，都能获得相应利益。
（三）加快信息化建设，实现全国范围内的信息联网。目前，农民工养老保险关系的转移都是依靠人工方式来处理，缺乏有效的管理手段和信息系统的支持。因此，要解决农民工社会保险关系转移难的问题，还要不断提升社会保险管理手段，特别是要加快社会保险信息化建设进程，形成一个完备的省、市级中心数据库，实现省、市、县三级业务联网。由政府投资建立全国性数据库，形成信息共享机制，为参保人在全国各地转移社会保险关系和转移参保记录提供方便的服务。
（作者单位：河北大学）
主要参考文献：
[1]郭秀丽，王家宝.农民工社会保险关系转移障碍探讨[J].广西社会科学，2007.9.
[2]唐钧.让农民工社保异地转移接续[J].瞭望，2007.38.
[3]尹庆双，杨英强.农民工养老保险关系转移接续机制问题探讨[J].农村经济，2007.12. |
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