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提要 1994年推行的分税制是不彻底的，财权配置缺乏协调性和统一性，致使各级政府在公共产品和服务提供中责权利不对称。因此，需要调整财权配置，以保证事权和财权的统一。
关键词：分税制；事权；财政配置
中图分类号：F812 文献标识码：A
一、各级政府之间财权配置存在的问题
（一）财政收入立法权，尤其是税收立法权集中于中央政府，造成地方财政收入体系存在体制上的缺失。1994年以来我国实行的分税制财政体制，将每两级地方政府之间收入划分的权力给了上一级政府，造成了财政收入层层集中的情况。上级政府集中将数额较大而稳定、增长速度快的税种上划给上级或者实行分成共享，而将税收种类零散、数额很小、部分税收征收成本高、税基不稳定且政策性影响较大的税种（如农业税、农业特产税、牧业税）划分给县乡，加上近年来取消屠宰税、农业特产税和农业税，县乡级财政收入不断下降，收支矛盾更加突出。以全国财政收支和河北省县级财政收入为例，从中央与地方财政收入占全国财政收入的比重看，中央财政收入呈现上升的趋势，其占总收入比重从2000年的52.2%上升到2007年最高的54.1%，上升了1.9个百分点，年平均比重达到53.5%；地方财政收入呈现下降的趋势，其占总收入比重从2000年的47.8%下降到2007年的45.9%，下降了1.9个百分点，年平均比重达到46.5%。
从2000～2007年平均增长率来看，全国财政收入增长20.75%，中央财政收入增长22.26%，地方财政收入增长19.10%，地方财政收入平均增长率比全国财政收入增长率低1.65个百分点，比中央财政收入增长率低3.16个百分点。
从2000～2007年全国财政收入、中央财政收入、地方财政收入弹性比较分析看，全国财政收入与中央财政收入弹性系数有6个年份高于地方财政收入弹性系数，有2个年份的财政收入弹性系数低于地方财政收入弹性系数；从2000～2007年平均财政收入弹性系数看，全国财政收入和中央财政收入弹性系数高于地方财政收入弹性系数，平均高出0.21和0.39个百分点。分析表明，经济增长对中央财政收入的贡献度大于对地方的财政收入贡献率，其主要原因是中央通过现行财政体制不断集中财政收入的结果。
（二）财权的不断上移造成地方政府支出对中央政府的财政依存度保持比较高的比重。以河北省为例，2007年河北省财政支出依存度达到了51.76%；从各级财政支出依存度看，市本级财政支出依存度达到了20.24%；136个县（市）达到了66%。经济比较发达的唐山市县（市）级财政收入依存度达到38.24%，经济落后的衡水市县（市）级财政支出依存度达到66.56%，比唐山市高出28.32个百分点，其他各市县（市）级财政依存度也在50%左右，不但财政依存度比较高，且具有很大的不平衡性。
（三）财政收入调节权，尤其是调节权集中于中央政府，地方政府自主调节预算收入的能力比较弱。我国的税收立法权和税收调整权集中在中央政府。在中央政府和省级政府之间实行分税制后，各级政府也对本级和下一级政府的财权进行了划分和调整，转向分税制财政体制，目前分税制财政体制已经推行到了财政比较充裕的乡一级政府。在新的预算体制下，各级政府都对本级和下级政府的税收分享做了明确的规定，各级政府都成为上级政府制定的税收分享规则的被动接受者，对本级财政的预算内收入，特别是税收收入基本上没有调节能力，造成地方政府激励机制的缺乏。
（四）收入分配权集中于上一级政府，造成财政收入与可用财力之间缺乏相关性和稳定性。以2007年河北省136个县全部财政收入和可用财力增长速度比较为例，河北省11个市中，有10个市全部财政收入增长速度高于可用财力增速；从11个市县（市）级总体看，有9个市县（市）级的全部财政收入增速低于总县级可用财力增速；从136个县（市）看，有84个县（市）全部财政收入增速高于可用财力增速，占县（市）总数的61.76%；有52个县（市）全部财政收入增速低于可用财力增速，占县（市）总数的39.24%。全部财政收入增速低于财力增速反映出全部财政收入的增长与可用财力的增长之间存在较大差距，可用财力增长落后于财政收入的增长，收入增量大部分通过体制被上级政府拿走了。
（五）财力配置部门化，造成财政部门的预算职能呈现被肢解的趋势。财政部门虽然名义上是“核心预算机构”，但是许多资金的分配权都不在它的控制范围内。改革以来，各个预算部门都逐步发展成为追求部门利益最大化的组织，而且各个部门在本部门专业知识和信息方面具有很大优势，而财政部门则处于劣势地位，信息出现不对称。对于各个部门来说，部门利益最大化的最重要表现就是掌握更多的、能自主支配的资金。在省级方面，除了财政部门，通常各个部门都会掌握一定数量财政资金的分配权，中央下达的专项转移支付资金，部门也具有很大的分配权。这些资金的使用程序就是部门申请一下，财政部门只是简单的、原则的审核一下。因此，在省级预算中，有多个“核心预算机构”，财政部门在很大程度上只是名义上的“核心预算机构”。多个“核心预算机构”并存意味着没有任何一个部门能够对所有财政资金进行控制和监督。
（六）中央和省专项资金配套困难，造成地方预算的完整性受到冲击。配套资金指中央和省在进行专项资金转移支付时，要求地方、市、县必须有配套资金，并且达到一定的比例，否则不予以拨付。从可用财力角度看，这部分专项资金是不属于可用财力的，因为其用途具有专用性，地方不能改变其用途。但配套资金却占市、县可用财力，如果专项资金过大，则要求配套资金也会加大，这对财力比较困难的市、县来说是很难承受的。但从项目的资金投入和需要来说，困难市、县又需要，又不舍得放弃，同时上级既然支持而下级不配套又说不过去。因此，一些财力比较困难的市、县只好采用拆东墙补西墙，挪用其他财政资金。因此，“一刀切”地要求配套资金，对困难市、县来说是不切实际的，对预算编制的完整性也是一个冲击。
（七）某些财政支出责任具有定性或定量指标，但定得过高，不切实际，地方财力不能达到。国家规定某些支出责任的定性或定量指标，原本是想保证某些事业投入的足额，并且长久。但由于定得过高，造成地方财力，尤其是困难省、市、县的负担过重，根本不能达到要求。以河北省为例，2007年一般预算收入占GDP的比重为5.76%，可用财力占GDP的比重为9.08%。按照法定要求，教育经费应占GDP的比重为4%，即将一般预算收入的69.49%、可用财力的44.05%投入到教育中，这显然是不可能的。2007年河北省教育支出为283.39亿元，占一般预算收入的35.91%，占可用财力的22.77%，占GDP的2.01%，显然与实际要求有较大的差距。
二、解决财权配置不合理的现实选择
（一）在事权不变的前提下调整部分财权，主要是调整财政收入分配权和转移支付补助。在事权安排格局基本不变的前提下调整财权配置，给予下级政府更多的财政收入权和制度制定权。主要方法包括：1、修改《税法》，给予地方一定的地方税征收权和税率调整权，如可以在一定范围内允许地方政府设立专门的税种，例如征收某些特产税、财产税等，以增加地方政府的收入。设立地方税必须经过中央有关部门的审批，尤其是中央立法机构，并以地方法律或法规的形式进行规范；2、给予地方某些地方税种的税率调整权，以增加地方政府的收入调整力度。获得税收调整权也必须经过中央有关部门（如立法机构）的批准并以法律的形式明确；3、给予地方政府发行地方债的权力，因为地方政府作为一级财政，应该具备利用债务进行融资的权力，否则地方政府的财权是不完整的。而且地方目前实际上已经举借了大量的债务，财政风险很大，而且具有隐蔽性。因此，为了增加地方政府的财政能力，将债务显性化，允许地方发行一定数量的债务，这些债务包括地方政府公债和地方公共企业债。地方政府公债是一种直接债务，用于纯公益性事业发展，并用一般预算收入或税收作为发债和还债的基础。地方公共企业债作为一种政府担保的债券，主要是利用公共事业收费和政府补贴作为发债和还债的基础。当然，债务的发行涉及的内容必须经过省级立法机构和中央立法机构的审批，并监督其发债行为；4、强化专项转移支付的均衡性功能，对于地方某些财力困难项目，如义务教育、基础卫生，可以建立专项转移支付，直接进行财政支持。
（二）在财权不变的前提下调整部分事权。从事权和财权的关系看，事权决定着财权，如果事权不变只是调整财权，作用是比较有限的，并且会在很大程度上影响中央财政集中度和宏观调控能力。因此，必须在一定程度上根据事权划分的原则，适当调整事权，应中央承担财政支出责任的上划为中央事权、应地方承担财政支出责任的划归为地方事权；共同承担财政支出责任的分别按比例分担，比例确定采用因素法确定。
根据第一部分事权划分的基本框架，可以将目前地方政府的部分基础性公共服务事权适当上移。例如，义务教育经费，目前基本上是由县级财政承担的，而义务教育支出是非常庞大的，以至于本来就是“吃饭财政”的县级财政在义务教育支出方面显得“捉襟见肘”，出现很大债务。从公共财政的角度来看，中小学义务教育并不是纯粹的地方性公共产品，具有很强的受益外溢性，因此义务教育支出应该由县、市和省级政府共同负担，不仅保证教育支出的充足，而且可以对县、乡教育财政供养人员进行有效的控制。再如，公共卫生支出，也应加大中央政府的投入力度，建立中央、省、市、县共同负担的体制。
（三）对财权和事权进行双向调整，逐步相匹配。从中期看，可以对事权和财权的边际微调。考虑到事权和财权体制的长期惯性，加上涉及各级政府的利益比较难调整。因此，短期内对现有体制进行根本性调整是不可能的。在这样的条件约束下，短期只能采取同时对事权和财权进行部分调整。具体来说，在事权调整方面，可以将部分事权进行共同负担，如义务教育、公共卫生、计划生育等基本公共服务的财政支出责任部分上移到中央和省级政府，实行共同负担。另外，把部分不应该下放给地方而由地方承担、有明显受益外溢性的公共支出责任部分上划中央政府。例如，对于受益具有内化性和外溢性的省属高等教育，中央政府应逐步加大对这些学校的投入，否则会影响省属高校和部属高校的发展差距。在财权方面，可将部分财权下放。如给予地方政府某些地方税的征收权和税率的调整权，同时建立比较完善的均衡性转移支付制度，充分利用公共项目的均衡性专项转移支付支持地方公共服务发展。
从长期来看，事权和财权要进行同时调整，全面改革目前的分税制财政体制，根据市场经济条件下财权和事权划分的原则重新划分省、市、县事权和财权，达到事权和财权的统一。划分事权的方法主要是根据事权划分的原则，将事权划分为中央单独事权、地方单独事权和中央、地方共享事权。中央事权由中央政府承担财政支出责任，单独由中央政府财政收入保证；地方单独事权由地方政府承担财政支出责任，单独由地方财政收入保证；中央与地方共享事权由中央和地方共同承担财政支出责任，支出资金按比例分担，中央政府根据确定的比例以专项转移支付形式将财政资金交由地方政府来完成共享事权，同时中央政府对财政资金的使用进行监督。
财权要根据一定的原则在地方各级政府和中央政府之间进行划分，中央和地方税收的划分要能基本保证各自的事权，如果根据财权划分的原则，中央政府集中了超过本身承担事权的财权，则通过科学的方法对下级政府进行均衡性转移支付，同时对下级政府按比例进行转移支付，保证共享事权。
（作者单位：1.河北省财政厅；2.天安保险河北省分公司）
主要参考文献：
[1]王振东.关于深化预算管理改革若干问题的研究[J].政府间财政关系研讨会交流材料，2006.
[2]国家发改委宏观经济研究院课题组.公共服务供给中各级政府事权财权划分问题研究（上、下）[J].经济研究参考，2005.
[3]吕炜.政府间财政关系中的支出支出问题（上）[J].财贸经济，2005.1. |
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