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提要 随着社会经济的高速发展，内蒙古地区的绝对贫困人口数量在逐年减少，但是相对贫困问题却日渐突出。城乡居民的收入差距在逐年扩大，2001～2008年城镇居民人均可支配收入与农牧民人均纯收入之比由2.81∶1上升到3.14∶1。显现出“四个不协调”，一是财政收入的高增长与农牧民收入的低增长不协调；二是城市建设的繁荣与农村牧区落后的不协调；三是一些富裕户与同层面的贫困户不协调；四是少数暴发户与极度困难的贫困户不协调。提升财政扶贫开发的效能，是落实党的政策的重要内容。为了内蒙古贫困地区早日实现小康生活，我们深入乡镇、村庄、农舍，进行调查研究，剖析内蒙古地区贫困人口的分布状况、形成原因、扶贫中存在的问题，探索确实有效的途径和措施，提出完善财政扶贫开发效能战略的新思路，从而为政府有关部门进行宏观调控、制定合理的扶贫政策、有效使用扶贫资金提供有价值的参考。
关键词：内蒙古；财政；扶贫战略
中图分类号：F81 文献标识码：A
一、成因概述
内蒙古的贫困地区，按自然和地理情况划分，大致可分为四大区域：一是牧业地区。该区域属荒漠、半荒漠草原，牧民生活主要靠养牧维持，主要特点是草场严重沙化退化，降水十分稀少；二是高山丘陵区。主要特点是干旱少雨，十年九旱，年年春旱，土地贫瘠，水土流失严重，基础设施薄弱；三是土地盐碱化严重的农区；四是土地沙漠化严重的农区。贫困人口主要集中在以上四大区域，贫困人口分布的总体特点是：自然条件恶劣，降雨稀少，抵御自然灾害的能力脆弱，“生态型”贫困特征明显，贫困区域集中度高，并且有相对的稳定性。但有的地区已不适应生存。
形成贫困的原因，包含直接原因和间接原因。大体上主要有六个方面：一是自然地理环境条件恶劣。地域偏远、生态失调、人畜饮水困难、水土流失严重、荒漠化、基本生产生活条件极差；二是社会历史发育迟缓，落后于现代文明，受传统文化的束缚等；三是农村牧区基础设施条件落后，交通不便，信息不灵。这些“瓶颈”问题，严重制约了农牧民的发展；四是人的素质低，保守、缺乏商品经济观念，“小富即安，小进则满”；五是没有劳动力，土地质量不高，无生产资本，等等；六是农村高素质劳动力的流失。农村高文化素质劳动力向城市流动，使文化素质本来就低的农业劳动力整体素质进一步下降，甚至有些村连村委会主任也选不出来。
二、存在的问题
政府作为反贫困行动的主要承担者和推动者，注入扶贫资金是反贫困战略的基础。但是，资金在使用过程中还存在着许多值得引起重视的问题。有些是政策本身造成的；有些是在政策的执行中为了兼顾其他发展目标或解决其他问题而产生的；有些是由扶贫资金的管理和分配体制造成的。归结起来看，扶贫资金使用过程中存在的问题主要有三个方面：
（一）扶贫资金运行中偏离对象，有较大部分用于非真正的贫困者。从调研的情况来看，扶贫资金不能直接到达真正的贫困农户手中，如银行管理的扶贫贷款，在使用时，都是以开发项目形式下达，而且要求抵押或担保。贫困农户由于没有抵押品和难以找到有地位的担保人，因而无法使用到这项贷款。有相当一部分特困乡村和贫困户并没有得到重点扶持，越是偏远、越是贫困落后的地方，扶持力度越小。
（二）扶贫资源传递方式不合理。区域性开发式扶贫的资源分配体系是自上而下的，在很大程度上基层政府只能按照上一级政府的使用方向规划项目，难以反映当地最根本和最急需的要求。在资源传递方式上，受计划管理的限制很大，很大程度上属于政府分配，被扶持的人群和地区处于被动，贫困者的能动性较差，贫困者本身和贫困地区的政府有关部门没有成为扶贫主战场的主体。
（三）“效率导向”与“扶贫目标”矛盾。市场是建立在各种市场主体发挥各种比较优势的基础上，它与“社会公平”的目标往往难以一致。在市场经济中，强势群体，经济效应最为显著；劣势群体，经济效应则比较低。按照市场配置资源自发运动的结果，贫困地区中处于相对贫困的群体具有“经济开发”的优势，处于边缘贫困的群体次之，而处于绝对贫困的群体，进入市场并摆脱贫困的难度最大。因此，如果根据“开发式扶贫”效率导向原则内在规律，农村绝对贫困人口在扶贫开发工作中处于最不利的地位。扶贫资金对经济效率的追求，不可避免地削弱了这些资金的扶贫功能。
三、战略思路
（一）坚持“两大原则”。在扶贫工作中，一是坚持“扶贫扶志”的原则；二是坚持“扶勤扶能”的原则。在政策、步骤、批次上区分不同情况，分类扶持，不搞“大锅饭”。对于有强烈脱贫愿望和具备一定劳动技能的贫困户，要集中力量优先扶持，让这一部分贫困户先脱贫致富。对于无劳动能力、因残疾、因疾病致贫的，要纳入社会保障救济体系中。对于有劳动能力，但好逸恶劳、坐等靠要、懒惰酗酒致贫的，进行耐心教育和引导，经教育不改的，采取缓扶或不扶的措施。以此激发、激活贫困户依靠自己的头脑和双手，通过勤奋劳动，自我脱贫，走向富裕的内在动力和机制，使贫困户把压力变为动力，把动力变为活力。
（二）坚持“四个结合”。一是坚持扶贫开发与资源保护、生态建设相结合；二是增加粮食产量与调整农业产业结构，增种高价值的经济作物相结合；三是实施扶贫开发与推广科学技术相结合，通过培训人员、组织参观，提高贫困农户的素质；四是社会援助资金与财政扶贫资金，群众性的投工、投劳相结合，充分发挥扶贫援助资金的带动效益。
（三）实现“四个转变”。一是由重立项轻实施向立项实施并重转变；二是由重投入轻产出向投入产出并重转变；三是由重外力轻内力向既重外力又重自身内在潜力的发挥转变；四是由重形式轻实效向重实效转变。
（四）抓好“四个创新”。一是创新扶贫形式。大力实施产业化扶贫，推进农业产业化经营，改变传统的就生产抓生产、就农业抓农业、就扶贫抓扶贫的工作模式，真正实现由“救济式扶贫”到“开发式扶贫”和“创新式扶贫”的转变；二是创新扶贫资金投入和管理机制。发挥财政扶贫资金的引导功能，充分调动农户自身投入的积极性，形成以农户自己投入为主体，财政扶贫资金投入为导向，信贷、外资和社会投入为补充的多渠道、多元化投入体系。确保扶贫资金发挥最佳效益；三是创新项目的实施组织机制。在组织实施上，要抓大户带规模，抓基地促生产，抓“龙头”促销售。形成一批脱贫致富的扶贫典型，带动产业化扶贫的健康发展；四是创新服务方式。政府要强化服务职能，通过政策引导、帮助规划、提供服务来解决农户迫切需要解决的问题，着力为扶贫项目的实施创造优良环境。当前，尤其要建立好产业化扶贫的技术支撑和信息服务体系，保障扶贫项目的顺利实施。
（五）理顺“三大关系”。一是理顺扶贫开发与新农村建设的关系。深刻理解“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”社会主义新农村建设的总原则，领会其精神实质，把握其精髓内涵。重点是发展农业生产，增加农民收入。不要把新农村建设变成新村庄建设。新农村建设与扶贫开发目标一致、相辅相成。扶贫开发是建设新农村的前提，如果贫困人群不能稳定解决温饱，新农村建设就无从谈起。新农村建设是扶贫开发更高层次的要求，是发展的方向；二是理顺扶贫开发与构建和谐社会的关系。和谐社会是人与人和睦相处的社会，关心、扶持贫困群体是社会和谐的基础。如果贫困现象长期存在，还会造成对自然资源的过度“透支”，使人与自然的和谐遭到破坏；三是理顺扶贫开发与贫困群体的关系。贫困群体是扶贫开发的生力军，他们既是扶贫开发的受益者，也是建设者、管理者和维护者。只有在开发与建设过程中始终相信他们、依靠他们、尊重他们，发挥其主体作用，开发与建设才能具有旺盛的生命力。引导广大贫困群众发扬自力更生、艰苦奋斗的精神，依靠自己的双手，通过努力改变贫困落后面貌，使他们切实尝到甜头、看到奔头，人心思上、人心思干、人心思变。
（六）把握“六大变化”。一是工作对象由特困人口到低收入贫困人口的变化；二是贫困人口的贫困标准发生了变化；三是扶贫目标由解决温饱问题到为实现小康创造条件的变化；四是扶贫内容由单纯的经济发展到经济和社会统筹发展的变化；五是扶贫方式由以户为单元到整村推进的变化；六是扶贫投资由规模投入到效益投入的变化。
（七）实现“四个转移”。一是土地向重点能手转移，实行规模化耕种；二是农户向小城镇转移，打破户籍制度；三是第一产业向二三产业转移，形成“三三制”格局，三分之一种田，三分之一打工，三分之一从事第三产业；四是由原料农业向加工农业转移。
（八）变革机构，聚拢资金。现在执行的扶贫管理体制是从上世纪八十年代逐步发展起来的，多家扶贫工作机构并列。中央有国务院扶贫开发领导小组办公室管理扶贫的议事协调，国家发改委地方司管理以工代赈扶贫资金，国家财政部农业司管理财政扶贫资金，国家农业银行管理信贷扶贫资金，国家民政部门管理救助扶贫等。各地区从省到县基本上都设立相应的机构。这些部门“各炒一盘菜，共做一桌席”。这种管理体制在当时的历史时点上，与国情相适应，发挥了重要的作用。但是，随着社会的发展，形势的变化，这套扶贫管理体制的弊端日渐显现。多家扶贫工作机构并列，导致扶贫资金的种类多，管理部门多，资金过于分散。参与资金项目管理的部门的管理模式和管理办法都各不相同。而各级扶贫办只是协调议事机构，难以对扶贫资金进行整合，扶贫效益难以实现最大化。因此，要切实解决多头管理，职权不一，各行其是的问题，防止扶贫项目管理的越位、缺位和错位。必须改革机构，成立内蒙古扶贫开发管理局，专门管理扶贫工作，聚拢各部门资金，整合扶贫力量，降低扶贫运作成本，使扶贫资金效益最大化。
（九）生态扶贫，创建生态建设行业。结合内蒙古的实际情况，应当制定一项地方性税收政策。向垄断型企业、高污染企业、资源开发与利用企业、奢侈品生产企业，征收一定比例的生态建设税。实行专税专用，对贫困地区保护生态环境给予专项补偿。贫困地区的农民可以从事一种新的行业即生态建设行业，专门种草、栽树。在贫困地区农村逐步形成生态产业，并设立管理机构，制定管理制度和办法，用所征收的生态建设税金给这部分人群发放工资，购置草籽和树苗，支付相关的费用，从而达到既扶贫济困又保护环境的双重目的。
总之，贫困群体是在历史发展进程中形成的。我们应急民所急，想民所想，充分关注民生民计，利用多种政策和资金手段，为解决贫困人口服务。我们应当着眼长远，立足当前，转变观念，多加思考，多献计策，探索新路，研究新情况，解决新问题，再创新业绩。
（作者单位：1.北京交通大学软件学院；2.内蒙古科技大学经济与管理学院）
主要参考文献：
[1]许飞琼.中国贫困问题研究.经济评论，2000.1.
[2]汪三贵.我国扶贫资金投向及效果分析.农业技术经济，2004.5.
[3]胡鞍钢.新世纪的新贫困：知识贫困.中国社会科学，2001.3.
[4]黄万华.能力贫困与农村财政扶贫政策.青海社会科学，2003.6.
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