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提要 乡村是落实国家政策最直接、最紧密的基层单位，它的工作效果直接关系到国家改革发展的大局和基层社会的稳定。本文从构建有效的乡村公共管理运行机制视角，分析探讨乡村公共管理运行机制面临的障碍，提出完善乡村公共管理运行机制的对策建议。
关键词：乡村公共管理；运行机制；困境与对策
中图分类号：F127.5 文献标识码：A
一、研究的问题及文献综述
按照统筹城乡发展的要求，党和政府采取了一系列支农惠农的重大政策，农业和农村发展出现了积极变化。然而，目前农业和农村发展仍然处在艰难的爬坡阶段，在体制演进和改革过程中遗留下来的“计划色彩”治理方式虽然在渐进减少，但合乎“市场色彩”的公共管理机制尚未形成，制约乡村公共管理机制形成和发展的落后观念、陈旧思想和简单手段依然存在，乡村公共管理的缺位、越位严重制约了乡村经济社会的健康发展。在发展的新时期和改革矛盾的凸显期，乡村公共管理机制的构建直接关系到基层工作能否有序、有力、有效地开展，直接关系到“三农”政策能否按质、按量、按时的落实、执行和推广。基于此，破解乡村治理难题，构建乡村公共管理机制，需要我们从理论上和实践上来探讨和摸索。国内学者针对乡村治理问题主要从以下几个方面进行了探讨：①从经济角度论述乡村债务的结构、地区分布、产生主体、历史过程及用途；后税改时期税费改革对乡镇财政产生的影响及其防范措施，如黄世界（2009）、文宏（2008）等；②从政治角度探讨乡村党委及村委会在行政体制、农村基层自治组织运行等方面存在失范性，如李国友（2009）、张滨辉（2009）等；③从乡村干部素质、乡村自治与农村经济发展模式关系等角度论述乡村治理及其问题，如范伯乃（2007）、张网成（2009）等，这对乡村公共管理机制的构建提供了一定的参考价值。本文则从机制运行的角度探讨乡村公共管理的有效途径。
二、乡村公共管理机制的规制内涵
构建乡村公共管理机制不但需要国家从战略上给予总体布局和安排，更需要乡村以因地制宜、区别对待的态度积极探索机制的构建模式。在当前我国农村经济社会改革发展的关键阶段，要充分认识到乡村公共管理在我国发展大局中的重要性和紧迫性，必须将构建乡村公共管理机制放在突出位置。
乡村公共管理机制是指以乡村党组织实施宏观领导，乡级政府组织对农村自治组织实施指导协调为基础，以推动乡村社会有序发展、保障乡村公共利益实现为目标，通过法律、制度、政策等约束手段，来对乡村公共事务进行协调、控制的系统化、规范化、制度化的方法。好的机制不仅仅在于设计的全面、构造的精密，更在于实施的有效、运行的有序、监管的有力，由此以来对机制的规制就尤为关键和重要。乡村公共管理机制的规制是指乡级党委和政府组织为担当起公共管理的职责，运用法律法规、制度政策等方式，对乡村这一微观主体的经济性、社会性行为所进行的一系列监督与控制活动。
三、乡村公共管理运行机制的障碍
（一）乡村社会治理危机凸显。土地承包纠纷矛盾突出。社会主义市场经济体制的建立活跃了农村经济，一些富裕起来的村民为扩大农田规模搞产业化经营，利用大肆行贿村干部等非法手段低价获取土地承包权，以及农村嫁娶、农民子女上大学涉及的土地承包问题在现实操作层面上面临挑战，致使村民以非制度化的方式集体上访。据农业部信访处统计，2004年1～10月份受理农民群众土地信访6，937件，占信访总量的51.2%，其中土地承包类信访占53%，土地流转信访类占8%（白呈明，2006）；近年来，国家加大了对农业和农民的财政支持力度，对农民种粮和购买农业生产资料实行直接补贴政策，调动了农民的生产积极性，激发了农民承包土地的热情。但有些村民对土地承包政策缺乏详尽了解，动用暴力手段争夺土地承包权，同时用工淡年农民工返乡务农等又带来新一轮的土地承包矛盾。据有关消息称，2000～2002年全国法院受理农村土地承包纠纷案件13.7万余件，而2003年1～7月份就受理土地纠纷一审案件3.4万余件（白呈明，2006）。
（二）农村自治组织功能弱化。农村基层自治缺乏自主性。村委会一般是由村民民主选举产生，但乡级政府对村委会的候选人名单时常加以干涉，从候选人名单的确定到选举结果的批准无一例外的加以控制和操纵，未经选举就以简单的方式直接确认，即使是选举也是走走过场而已，张小华等2006年对甘肃省30个村的抽样调查中发现：有57.41%的村民认为，村委会换届选举中，乡政府在候选人提名上违反直接提名原则，12.96%的村民认为部分村委会不是由村民直接投票选举产生的；乡级政府是国家政权的最后一级行政组织，村委会不是一级行政组织，也不是乡镇政府的派出机关，而在实际的政治运行中，乡级政府的各项管理措施都要依托于村委会来实施，乡镇政府就把村委会作为自己的下属行政组织来发号施令，把自身的行政职能强加给村委会，村委会只能无条件的服从乡镇政府的意志。张小华等2006年调查显示，20.37%的村民认为农村事务乡镇干部说了算，12.96%的村民认为村干部说了算，这无疑抑制了村委会自治的积极性。
（三）乡村财政供给不足。乡村财政收支不均衡。乡级政府作为一级行政组织，承担着相应的国家行政职能，行政职能的履行必然要以大量的资金作为支撑；乡镇机关工作人员工资的发放、中小学校教职员工的薪酬及福利补贴以及乡镇机构运行所需的日常费用等支出数额巨大，致使乡村背负着沉重的债务。据统计，我国1999年全国乡村两级债务余额为3，259亿元，而农村税费改革之后的2006年，全国乡村债务总规模已经高达5，355亿元，乡、村两级公共债务平均每个县高达2.55亿元（文宏等，2008）。在未取消农业税之前，乡镇根据农村税费制度不规范的漏缺，通过税外收费、摊派等不规范款项尚不能维持开支，何况国家取消农业税之后，在乡级政府开支没有减少并且呈现逐年增加的趋势下，可用财力减少，使财政收支更加不均衡，难以维持乡级政府机关的正常运转以及国家职能的履行。
乡村财政收入来源单一。在税改前乡村的财政收入主要来源于农业税、个体工商户和乡村集体企业的工商税。据湖南农调队对20个乡镇、20个村的调查，1999年乡镇财政收入结构为：农民上缴税费占91%，集体企业收入占5.8%，来自其他方面的收入占3.2%，村级财务收入结构为：农民上缴税费占93.4%，集体企业收入占6.6%（邱运斌，2001），但税费改革使财政预算内的农业税不复存在；乡村集体企业在当前激烈的市场条件下，自身资金基础薄弱，市场信息获取不对称，管理人员素质不高，生产产品无法达到相应的技术标准、质量标准，普遍存在经营不善、经济效益下滑的问题，甚至濒临破产。根据西部某省的统计，在该省乡村级负债总额中，村级组织投资兴办企业支出为3.18亿元，所形成的债务占总负债的26.8%，乡镇负债中兴办企业投资3.68亿元，占总负债的23%，这直接制约了乡村财政收入的增加，致使税源进一步缩减，乡镇财政更加拮据。
乡村财政缺乏自身约束。乡村财政困难很大程度上也源自于乡村干部缺乏自身约束，大部分乡村财政职责不明确，支出缺乏监督，并未根据实际情况决定财政支出的多少，同时乡村干部在做决策时随意性强，决策失误造成大量资金浪费。据甘肃酒泉市调查统计，该市5个农业县每年用于吃喝招待的费用达92.6万元，征订报刊的费用村均达到3，500元，有的村每年的交通通讯费用超过5，000元（庄俊康等，2005），致使大量资金被铺张浪费；由于监督机制不健全，一些乡村干部利用手中职权巧立名目，大肆吃喝公款，甚至贪污专项工程款、专项救济款、专项抗旱救灾款，2005年江西省各级检察机关共立案查处乡村干部职务犯罪案件55件75人，其中贪污案34件51人，挪用公款案9件10人（范柏乃，2007）。
四、完善乡村公共管理运行机制的对策
（一）构筑乡村社会的长效治理机制。妥善化解土地承包矛盾。乡级政府、村委会应当以积极主动的姿态协调解决人地危机，根据当地的实际情况调查研究，认真分析村民间产生土地纠纷的主要原因，走访村民倾听他们的心声，向村民介绍国家土地承包的相关政策，公布国家土地承包的相关手续和步骤。对村民存在的疑虑和不解，乡村干部要耐心细致的解答，从思想上消除村民对承包土地的霸占心理；在满足基本的农田耕种的情况下，可根据农村中不同的农田耕种情况进行分类，把新开荒的农田按不同的标准分类后，以不同的承包价格进行公开竞标，所有的土地分类标准、承包价格、竞标人员公开公布，按公正的程序进行土地承包竞标，竞标人员应当由村民代表大会选出，做到公平公开、公正，一旦承包方竞标成功，双方应当签订承包合同，并由公证人员进行公证，由双方履行法律义务，使土地承包正规化、法制化。
推进农村事务实效管理。一是健全选举机制。要充分保障村民应有的选举权，村民有权罢免素质低、能力差的村干部，同时要充分尊重村民的个人意愿，运用适合当地实际的选举方式，选举出一个“作风正派、能力较强、肯办实事”并受广大村民拥护信赖的村委会领导班子；二是健全决策机制，对涉及到村民切身利益的重大决策，村委不能暗箱操作，更不能由村支书或村主任独断专行，应当召开村民代表大会，倾听村民的意见和建议，会议内容要公开，会议程序要公正，决策理由要充分，决策结果要透明、公平；三是健全监督机制。在村民代表大会的监督下制定符合本村的监督村干部的制度，每个村民都可以检查、监督村务公开的真实性，对公开内容不真实、不全面、程序不规范的，有权向村干部质询，起到真正约束村干部行为的作用。
（二）构建农村乡村自治的运行保障机制。强化村民自治组织的自治功能。乡村在加强村民自治和农村基层民主建设的实践过程中，要转变观念、转变角色，积极主动地探索和完善村民自治的具体实现形式和方式，强化其自治功能；乡级政府要正确处理与村民自治组织之间的关系，要给各村提供政治经济文化的宏观指导，而不要过多干预各村的具体事务，可以根据不同村的实际情况，经过调查研究之后，提出乡级政府的合理化建议，以供村委参考；在各村具体落实方针政策方面给以指引，而对各村具体采用什么方式、通过什么途径等不要强加干涉；在各村管理社会事务是否符合法律法规给以监督，对村民反映的不满意见要协调处理，而不是利用手中的权力代替村委决策；乡级政府要为农村提供公共服务，在具体的提供方式上要考虑到各村的实际发展情况，结合当地群众的接受能力和需求意愿，让村民自己解决全村的社会事务，让村民自己选择可以接受的形式方式，还各村自治权。
（三）增强乡村财政的拓展与约束机制。乡村要把发展作为第一要务来抓，根据本地区的实际情况，结合市场经济的发展动向，集中精力抓乡村经济，把发展乡村经济建立在“内外结合、工农结合”的基础上：一方面要充分挖掘农业内部的增收潜力，大力调整农业生产结构，对农民积极引导，制定发展规划，引导发展地区特色产品，大力发展农业产业化经营，实现规模经济；扬长避短，趋利避害，因地制宜，大力发展品种优良、特色明显、附加值高的农产品，以科技为支撑，培育和拓展农业产业链；搞好农民工技术培训，实现劳动力向外输出，增加农民收入；另一方面要利用和挖掘乡村本地的工业资源，坚持集中精力培育支柱产业，大力发展民营经济，充分利用民间社会资本，壮大企业规模，扩大财源；积极开展招商引资，制定合理的优惠政策吸引外商投资建厂。
完善财政管理体制。在中央取消了农业税以后，中央和省级财政要调整收入分配格局，财政支出要按照存量适度调整，增量重点倾斜的原则，合理调节各地区的支出成本差异，加大对乡级政府的转移支付力度，增加中央对乡级政府的转移支付总量；要扭转中央返还层层集中的做法，减少乡级财政向中央返还的集中数量，让乡级财政从税收返还中得到实惠；近年来省直管县的呼声不断高涨，要着手完善省直管县的财政管理体制，在此基础上合理划分县乡两级政府的财权，充分保障乡级政府财权与事权的有机统一，在事权划分明确的前提下，适当扩大乡级政府税收管理权限，增加乡级政府财政收入，以建立乡级政府机构正常运转的经费保障机制。
加强乡村财政监督。县级政府对乡级政府要强化财政预算约束，严格财政资金拨付程序，工程项目建设要采取专家评审与社会听证相结合的办法，确保拨付资金能扎扎实实地反映工程资金需求；加强对乡级财政的监管力度，摆脱事后监督的监管方式，积极将监管方式和手段有效前置，对财政资金的支出实行全程跟踪监督，把事前、事中、事后监督有效结合起来；县级政府的纪检、监察、审计等职能部门要密切配合，实行定期检查与重点整治、专项整治相结合，不断增强监督工作的协调性和规范性；选用能对农村财政资金起到实质监督作用的会计人员，放弃会计人员由一人担任的管理模式，实行会计人员由3名以上村民共同担任，每个生产组或小队民主选举一名人员共同组成全村的会计人员，每一项资金的使用必须由会计人员共同决定；严格有效地实行农村财务公开，村委会要及时定期地公布每一笔资金的动向，针对村民提出的质疑要公开回应，切实将资金有效运用到全体村民的公共利益上。
（作者单位：重庆大学贸易与行政学院）
主要参考文献：
[1]白呈明.农村土地纠纷状况及其特征[J].调研世界，2006.11.
[2]文宏，朱金花.社会主义新农村建设视域下的乡村债务分析及化解路径优化[J].社会科学家，2008.2.
[3]邱运斌.消赤减债刻不容缓：对乡村负债的调查与思考[J].调研世界，2001.9.
[4]范柏乃等.我国乡村干部的腐败问题及其治理对策研究[J].公共管理学报，2007.3.
[5]黄世界.后税改时期的乡镇公共财政的影响及对策分析[J].理论月刊，2009.2.
[6]李国友.村民自治背景下和谐乡村关系之构建[J].学习论坛，2009.2.
[7]张滨辉.乡村政权与村民自治委员会的建议与思考[J].当代社科视野，2009.1.
[8]张网成.论乡村自治制度与农村经济发展模式[J].宏观经济研究，2009.3. |
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