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提要 互联网的迅猛发展，使得网络广告在当今社会显得尤为重要。的确，它对网络经济的飞速发展起到了巨大的媒介和宣传作用，但网络广告发布的形式、内容多与现行法律法规不符，特别是虚假的网络广告已严重影响到社会稳定，并呈泛滥的趋势，消费者以及网络用户深受其害，社会各界反映强烈。而我国现行《广告法》对网络广告的监管基本没有涉及。可见，如何引导网络广告向规范、有序、健康的方向发展，是当前亟须解决的问题。本文从为何监管、从何监管、如何监管网络广告几个方面进行探讨。
关键词：网络广告；监管
中图分类号：F713.8 文献标识码：A
一、网络广告监管的必要性
网络广告是以网络媒介作为传播手段的广告，即以网络技术手段和媒介发布和传播品牌、商品、服务、劳务等经营服务信息和广告主形象的广告。这种广告的兴起，由于载体的特殊性，虚假信息、恶性竞争、强行发布等违法行为大量产生，具体表现在以下几个方面：
1、网络广告内容虚假，欺骗消费者。在网络广告中，虚假宣传是广告发布者常用的手段。网络广告的发布者利用网络，对自己宣传的商品或服务进行虚假宣传，这种违法行为不仅比例大而且影响坏，这种宣传为了吸引消费者的注意力，经常夸大其词，引人误解，欺诈消费者。如，浙江新昌县一家企业在网站上发布虚假广告，称“苦丁茶”有防癌、抗癌的功效。一些网络广告经营公司为了谋求利益，发布广告的内容大都以客户提供的资料为准。客户说一是一、说二是二，而广告发布必经的审核手续被扔在一边，致使夸大失实广告“满网飞”，误导了消费者。有的网站利用虚构的网络广告内容非法牟利或进行诈骗。如，上海市××招商办的两位工作人员在网上申请了一个顶级域名并自制网页，杜撰了一个所谓的“上海智狐机械设备有限公司”，他们在网页上发布虚假广告，自称该公司是“本市最大的食品机械生产企业，是上海市重合同、守信用单位，产品多次获得市优、部优、国家级新产品、国家级星火产品、获上海市星火产品一等奖等奖项”。这些虚假的内容吸引了全国40多家企业。他们将有关信息再提供给上海其他企业，从中收取中介费。还有不少网络广告处处充满着“陷阱”，一些委托加工广告、养殖致富广告都曾经让一些经营者血本无归。
2、广告内容违法。有的网站发布法律、法规禁止或限制发布的商品或服务的广告，把在常规媒体中不能发布的广告，比如烟草广告、性生活产品广告、盗版物品广告、色情广告、伪造文凭广告、快速致富广告、传销信息等都很容易地在网络上发布。
3、广告经营中存在着不正当竞争行为。商家利用网络广告进行的不正当竞争，主要的表现形式有四种：①通过网络销售仿冒知名商品特有的名称、包装的商品、假冒他人注册商标的商品、冒用他人企业名称的商品以及具有虚假表示的商品；②利用网络对商品的质量、性能、产地、生产者等作引人误解的虚假宣传；③网络交易中的欺骗性有奖销售、巨奖销售；④假冒网络域名。域名是网络应用于IP地址的符号体现，在网络经济飞速发展的今天，已成为区别各网络公司所提供的网站内容及服务的重要标志，具备了相当的经济价值，已逐渐形成一种具有类似商标的新的知识产权形式。由于我国对域名的保护法律不完善，少数违法商家采取恶意的强注域名或者模仿域名的手段，以混淆视听，从而造成不正当竞争行为。甚至出现了假冒银行网站的诈骗行为。
在网络广告活动中，作弊现象还很多。点击人次、浏览人次等资料可以被操控，甚至作假，比如可以开发一个程序提高来访的人次，或采取虚假的计数方式。
凡此种种现象都严重制约着互联网广告这一新生事物朝着健康、有序的方向发展。相对于传统媒体广告，虚假网络广告的传播范围和危害性更大。因为，在网上人人都可以发布广告，这种现状直接导致了虚假广告的大量产生，又加上目前尚没有专门对网络广告实行管理的法律法规，因此，网络广告经营处于自发无序的状态，导致了网络广告市场的混乱，以及广告内容的鱼目混珠，其真实性、合法性缺乏必要的保障。再者，目前我国上网的人员青少年占很大的比例，这些不良的广告内容会在潜移默化中对他们的身心健康造成很大危害，这种情况不容小视。总之，随着网络广告市场的快速膨胀，网络广告的监管，已经具有很强的紧迫性和必要性，规范化和法制化是我国互联网广告发展的必由之路。
二、网络广告监管的难点
广告与广告监管是辩证的统一体，网络广告飞速发展，必须强化广告监管，才能使网络广告健康、正常地运行。目前，网络广告监管呈滞后状态，网络广告监管的难点是造成网络广告监管滞后的主要原因。笔者认为，网络广告监管主要存在以下几个难点：
1、界定网络广告难。网络传播的特点是网络广告形式的淡化和信息的泛广告化，这使广告与信息传播的界定不清，为广告监管带来困难。网民对具有明显强制特性的广告有较强的抵触情绪，所以许多商业宣传都努力淡化广告色彩，经常以“关于商品的新闻”形式出现，信息与广告间的界限越来越不清晰。网络广告监管要确定监管的范围，必须明确网络广告的内涵与分类。
2、确定管辖难。从信息传播范围来讲，传统的媒体受国家、政治、经济、语言等因素制约，有较明显的地域性；而网络媒体可以穿越国界，覆盖全球。在这种情况下，一个违法广告的发布，受害者很可能涉及不同国家，甚至分布在全世界，如何认定其构成违法、如何定性、适用哪个国家或者地区的法律、怎样追究违法当事人的法律责任、其民事责任应该如何承担等问题，都让人无所适从。
从信息传递的效果讲，以大众传播媒体为主的现有媒体受技术和发布渠道的限制，信息传播具有延时性；而网络信息发布却具有即时传播、即时发布的特点，而且互动，易于修改，因而一些发布者利用管理层发现之前的时间差发布虚假信息，随时更换，虽然往往发布周期很短，但已造成不好的影响。
可见，网络广告的跨行政管辖区域传播和信息表现的迅捷，使现行的行政管辖制度无法实施。
3、网络广告主体的虚拟性和内容的无限性使监管难度加大。与传统广告的媒介不同，在网络传播中，人们既看不到对方的样子，也听不到对方的声音，正如一句名言所说的“在互联网上，没有人知道你是一条狗”。因此，人们可以逃避为自己的语言、行为所承担的责任，网络传播的这种虚拟性是网络监督的一大障碍。传统媒体受版面、时段、印刷成本的限制，传递信息容量是有限的，监管也就相对容易一点；但是对于网络媒体，信息容量是无限发展的。据最新统计显示，目前在Internet上可检索的网页有8亿个左右，这些网页分布在约300万个服务器中，共包含了约15万亿比特数据信息和1.8亿幅图像，并且83%的站点含商业信息。如此巨大的信息量是现行的广告监管模式所无法监管的。
4、网络广告的管理机关适应难。首先，工商行政管理人员素质不适应。依照《广告法》，县级以上人民政府工商行政管理部门是广告的监管机关。目前，工商行政管理人员还普遍缺乏必要的网络知识。在浩如烟海的网络世界，网络广告隐藏在一个个的网址之后，如果不知道确切网址，难以迅速找到特定的网络广告，再加上网络广告的科技含量很高，其表现形式比传统广告多，这些因素都给广告监管部门的监督管理工作带来了一定难度。面对互联网，依靠我国目前县级以上的工商行政管理机关现有的管理体制和技术手段，实在是勉为其难；其次，管理装备不适应。目前，县级的工商行政管理机关、基层工商所的条件差，很多基层工商所还不具备上网条件，对商业网站的登记注册尚且处于摸索阶段，更谈不上对网络广告的监管。随着经济的发展，网络业正以几何速度发展，对于网络上铺天盖地的网络广告，工商行政管理部门没有那么多的精力来进行全方位的监管。
5、寻找法律依据难。目前我国没有针对网络广告管理的专门法律法规，仍然沿用1995年实施的《中华人民共和国广告法》，网络广告独有的特征使网络广告在实际运作中出现的许多新问题是《广告法》难以解决的，比如网络广告的地域范围问题，依照《广告法》规定，该法适用于“广告主、广告经营者、广告发布者在中华人民共和国境内从事的广告活动”。所以，在国内设立的网站上向国内消费者发布广告，无疑应受《广告法》调整。但是，在国内设立的网站上向国外消费者发布广告，或在国外设立的网站上发布广告而国内消费者可以浏览到，这属不属于《广告法》的调整范围？如果属于的话，那又给管理提出了课题。再如，网络广告的形式问题。由于网络的特殊性，网络广告的形式是多种多样的，哪些属于《广告法》的调整呢？很多企业建立了自己的网站，那么在企业网站上必不可少的是介绍自己企业的商品或服务，那么这种信息是广告吗？在BBS中发布的带有广告性质的信息属不属于广告？现行法规都没有明确的答案。
三、网络广告监管的思考
对于网络广告这个全新的领域，如何进行行之有效的监管呢？笔者认为，要打好这一无形市场的监管战，要用新的思路、新的方法、新的手段，要构建“明确立法、行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与”的市场监管体系。具体来说，需从以下几个方面入手：
1、明确立法。立法是解决问题的有效途径。应借鉴国外成功的立法经验，尽快出台有关的法律法规，以规范网络广告中的违规操作行为。将网络广告纳入法律的控制范围内，使其逐步规范化和法制化，这是我国网络广告发展的必由之路。虽然目前对网络广告尚无成文的相关法律、法规加以约束，但我们可以从对运营商的监管和对消费者的维权入手，参照目前我国现行的一些法律法规，如《广告法》、《反不正当竞争法》、《消费者权益保护法》、《产品质量法》等来实施网络广告监管。举个简单的例子，如《广告法》中第三条：广告应当真实、合法，符合社会主义精神文明建设的要求。仅这一条就可以掐住运营商的“咽喉”。作为运营商，你的广告有“问题”，监管部门就有权立即取缔，若你的商品给消费者造成危害，就可以根据《质量法》和《消费者权益保护法》为消费者维权。同时，由国家工商总局起草的《网络广告法》经过半年的酝酿，第三稿已提交有关部门审批，近期可望正式出台，届时它又将成为网络广告的一道“大闸”。
2、加强行政执法。明确网络广告监管机关的职能，赋予行政权力。（1）广告监管机关实施对网络广告的管理，首先要明确网络广告的范围。网络上信息量广而大，要对网络广告进行界定，区分广告信息与一般信息，将广告纳入整体广告市场管理范围；（2）建立适应网络经济发展需要的、符合当代科技水平的网络广告市场交易规范与规则，创造公平、公开、公正的市场竞争秩序；（3）建立对网络广告内容的审查制度，明确广告主、广告经营者、广告发布者的审查与法律责任。特别是对广告主远程登录的网络广告内容，要制定具体的规则，把好审查关；（4）提高网络广告监管机关人员的素质。要解决广告管理机关对网络广告不适应的问题，如管理人员对网络的知识和操作技术问题、监管设备问题、管理力量薄弱问题等。特别是网络广告监测的难度较大，因此应提高监管机关的设备配置。
可喜的是，我国为规范网络公司的广告活动，保护消费者、经营者的合法权益，使互联网广告逐步走上规范化、法制化道路，目前广告的监督管理机关——国家工商行政管理总局针对互联网广告存在的问题，从规范互联网广告主体资格入手，在北京、上海、广东三地选择了一些知名度较高的网络公司，开展互联网广告经营登记试点工作，以探索互联网广告的有效监管方式，为制定互联网广告法规做准备。
3、实施行业自律。要建立完善的网络广告监管的法律环境，就必须建立行业组织、发挥组织的作用，确立网络广告行业自律规则，强化行业自律，填补政府广告监管机关职能调整后留下的空白。实施行业自律可以引导企业加强自我管理，强化自我监督，切实认识到网络广告管理的重要性。（1）广告行业自律是避免网络广告纠纷的有效途径。网络广告协会能够要求参加协会的广告主、广告经营者、广告发布者学习有关网络广告的监管法规，增强法制观念，科学地运用竞争手段，杜绝不正当竞争行为，如发生纠纷，网络广告协会可发挥协调功能；（2）广告行业自律是政府广告监管的重要补充，政府的宏观调控与广告行业自律是维护网络广告市场正常运行的两大力量。在WTO基本原则限制政府干预经济的条件下，在我国政治体制改革特别是精简政府机构与人员的形势下，广告行业组织的作用势在必行；（3）广告行业自律是我国网络广告事业健康发展的保障。网络广告业要持续健康的发展，必须不断提高广告从业人员素质，广告行业组织通过组织培训、交流、舆论监督等多种方式达到自我净化的目的。同时，要在网络界全面推行广告业务员培训上岗制度和审查员制度。
4、舆论监督。应重视舆论监督，发挥舆论引导作用，让网络广告的监管日渐深入人心。积极动员广大网民和消费者对网络广告实行监督，建立举报制度、监督制度、网上购物保护制度等，以规范网络广告市场秩序，促进网络经济的发展。
5、群众参与。广为宣传、广开言路，积极引导群众参与到网络广告的监管中来。不法网络广告已经越来越多，铺天盖地，防不胜防，作为监管部门，应通过多种方式加强对消费者的宣传引导，提高消费者对网络经营商和网络产品的鉴别能力，在网上购买产品时一定要看清该公司是否经工商部门登记注册，其是否具有广告经营资格，其产品是否属于正规厂家生产而非“三无”产品等等；当消费者一旦因问题广告或虚假广告上当受骗时，鼓励他们一定要积极举报，消除他们即使举报了，工商部门也对“虚拟”的网络无可奈何，而暗自吃个“哑巴亏”的错误认识。作为网络受众、消费者不能仅寄希望于政府部门有所作为，也应该提高自身对网络广告的辨识能力，加强防范意识，让虚假广告没有市场。只要大家提高警惕，加强自我防范意识，相信再多的虚假广告也危害不到大家的利益。
（作者单位：河南科技大学林业职业学院）
主要参考文献：
［1］杨坚争.网络广告学.电子工业出版社，2005.5.
［2］魏超.网络广告.河北人民出版社，2001.1.
［3］米华.加大网络虚假广告监管力度.江门日报，2006.4.21.
［4］杨同庆.网络广告发展与监管研究.人民网，2005.2.7. |
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