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提要 20世纪七十年代以来，西方各国进行了行政改革，其基本价值导向之一就是实现政府由管制型向服务性转变。理论界从各个角度对服务型政府的本质、价值、内涵等进行了广泛而深入的探讨，并提出各种理论和主张。转变政府治理模式，构建服务型政府是历史发展的必然要求，其前提首先要深入把握服务型政府的本体价值。通过对公共利益、以人为本和公共服务的分析，提出服务型政府的“一体两翼”观点，即把以人为本作为制度建构的基点，看作是服务型政府的本体，以维护公共利益、提供公共服务作为服务政府的两翼。回顾与反思我国三十年的改革历程，贯穿于行政改革全过程的一条主线就是政府公共性的不断凸显，服务型政府的兴起。
关键词：服务型政府；公共利益；行政价值
中图分类号：D63 文献标识码：A
20世纪七十年代以来，西方国家开始实现政府由管制型向服务型转变。服务型政府是由我国地方政府和学术界首先提出的概念，目前已被普遍认可。理论界从各个角度对服务型政府的本质、价值、内涵等进行了广泛而深入的探讨，并提出了各种理论和主张。在认真审视学界各种理论和观点的基础上，本文提出服务型政府的“一体两翼”观点，即把以人为本作为制度建构的基点看作是服务型政府的本体，以维护公共利益、提供公共服务作为服务型政府的两翼。我国改革开放30多年来，贯穿于行政改革全过程的一条主线就是政府公共性的不断回归，服务型政府的兴起。
一、公共利益是服务型政府的伦理意蕴
公共利益是一个决策的道德和伦理标准，或者说是对集体价值观的积极且有意识的追求。服务型政府是以新公共服务理论为支撑的，而新公共服务的核心服务的核心原则之一就是肯定公共利益在政府服务中的中心地位。
1、公共利益是服务型政府内在的价值取向。服务型政府的治理模式旨在有效地增进和公平地分配公共利益，纠正以往公共行政过分讲求效率、忽视公共价值及在计划经济体制下以国家利益、政府利益代替公共利益的错误倾向，改变公共权力行使异化于公共行政目的的状况，以巩固公民对政府认同、支持与信任的合法性基础。以公共利益为出发点，应巩固主要包括公正、责任、自律、协调与宽容精神等服务型政府的行政伦理精神。
2、服务型政府要求公务员把公共利益确立为一种精神、信仰。新公共服务理论倡导政府官员在促进公民界定公共利益和按照公共利益行事时应该扮演一种积极主动的角色，肯定公务员对实现公共利益的作用，“寻求共同的持久利益而行动的行政官员是公共利益的一种必要保证”。服务型政府的制度设计是激发和鼓励公务员潜在的“公共人”特性或显在的有益于公共利益实现的行政行为。具体来说，一是要正确理解公共利益。公共利益应当包括自由、平等、公平、福利等基本方面。因此，公务员绝不能将公共利益作狭隘的理解，局限于单纯的物质利益的考虑。目前，我国很多政府官员认为，只要把经济搞上去就是实现公共利益。经济发展、物质丰裕无疑十分重要，但是如果仅限于此，在柏拉图看来，就等于将人贬低成为只知道吃食的猪了。任何践踏民主与自由的公共行政，都不是正义的行政行为，任何置身平等、自由等基本价值之外的公共服务，都不是真正的以公共利益为取向的；二是为了彻底贯彻公共利益原则，实现行政正义和行政公平，公务员在内在德性修养上，必须抵制各种诱惑或威胁，把自己的利益放在一边，力求达到罗尔斯的“无知之幕”环境中的抉择者的心境；三是公务员在面临抉择时，必须审慎地反思自己的行为动机，将自己的局部行动偏好与以公共利益为最高指示的道德规范相比，通过调适自己的行动偏好使自己的行动符合伦理规范，使它们之间取得一致与平衡。总之，公共利益作为公务员的一种精神信仰和追求，进入公务员的主观责任意识、实践理性，从而成为指导行政行为的内在而根本的精神动力。它将指导公务员的道德能力及正义感与责任感。作为一种指导性结构，它实际上提供了一种优先规则，从而核心地发挥着它的导向作用。
3、服务型政府要求把公共利益从精神品性融入具体职能设计之中。服务型政府不仅要求把公共利益作为公务员的一种精神品性，而且要贯穿到整个政府的职能设计之中。在现实中，无论是政府官员还是民众都非圣人，“如果人人都是天使，就不需要任何政府了；如果天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了”。因此，服务型政府的职能划分必须在清晰界定个人利益与市场空间的基础上，突破以往政治职能、经济职能、社会和文化职能的传统划分，合理界定公共事务的内涵，并指出政府与其他社会公益组织的权力界限。以公共利益标准界定政府的职能内容，在横向上要求改变过去按行业及产品划分政府职能部门的办法，以免模糊私人事务与公共事务的界限，使政府职能配置缺乏科学依据；在各级政府的纵向关系上，则要以公共利益的相对性为出发点，认识到不同行政区域拥有各自不同的公共事务和公共利益，区分中央政府与地方政府的职能范围，合理确定各级政府的具体职能内容。
二、以人为本是服务型政府的制度基点
20世纪七十年代以来，西方各国掀起了一场轰轰烈烈的行政改革运动，政府在追求传统的安全与秩序的同时开始关注更为实质的公正。治理模式也开始由传统的管制向服务转变。特别是自九十年代以来，塑造服务型政府已成为各国政府改革的重要主题。改革开放以来，基于全球公共行政改革的大趋势，尤其是加入WTO后，中共十六大、十六届三中全会及十七大提出了建设一个与发展市场经济相适应、人民群众满意的、行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的服务型政府的目标。2003年10月，中共十六届三中全会首次在《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出：“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。”2006年月10月，中共十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大历史问题的决定》，进一步明确指出以人为本是构建社会主义和谐社会的指导原则之一。中共十七大报告中再一次强调了坚持以人为本，关注民生的重要性。政府以人为本就是要以人们的意志为根本向度，以服从民意、努力提高服务质量为己任，以人民满意为最终评价标准。由于我国公民自我意识开始觉醒，权利意识日益增强，尤其是我国法律体系中制约权力的价值导向日趋突出，人们对公共性的认知也从科学的谱系逐渐上升到哲学的谱系，从管理的谱系逐渐过渡到伦理的谱系，促使政府结构更加合理、政府职能更加优化、服务效能更加提升、公共精神更加明显，规范政府行为的要求也日益被提上法制议程与制度化高度。服务型政府制度安排与运行及相应的政府权力运行规则都融入以人为本的理念，通过与公民平等沟通、共同协商、建立伙伴关系、确立共同目标等方式确立政府服务的范围与内容，实现对公共事务的有效管理。此外，服务型政府应该促进公民权利意识的觉醒和提高，培养公民的政治责任感和社会责任感，推进公民积极参与社会管理的制度保证。
三、公共服务是服务型政府的基本内核
服务型政府的公共服务是狭义的，也就是公共权力和公共资源所提供的、能够满足公民直接需求的产品和服务。这样就可以把服务型政府所内含的公共服务界定为三个类别：一是基础性公共服务，主要是指确保国家机器存在和运转的公共服务；二是经常性公共服务，指政府为促进经济发展而提供的公共服务；三是社会性公共服务，指为促进社会公正和谐为全社会提供平等的公共服务。
1、社会性公共服务是服务型政府的主体。在服务型政府中，为弥补不断增加的市场失灵，社会性公共服务在政府职能中的地位不断上升。
2、基础性公共服务是服务型政府的基石。服务型政府的首要职能是维护市场经济秩序、保护财产权利和公民权利、保卫国家和社会安全。随着全球化和知识经济时代的来临，企业和社会要求放松管制、加强服务的呼声日益高涨。在这个背景下，西方国家开始由管制型向治理型、管制型向服务型转变。改革开放以来，我国由传统的计划经济体制向市场经济体制转变，并初步建立中国特色社会主义的市场经济体制。但是，长期以来政企不分、法制体系不完备等因素严重阻碍了市场经济的发展。
3、经济性公共服务是服务型政府的保障。西方国家转变政府治理模式都是在后工业化时期，是在各项公共基础设施比较完备的时期。我国作为一个发展中国家，目前只有加大对经济性公共服务的投入，才能保障基础性公共服务和社会性公共服务的良好状态，进而推进服务型政府建设。
四、服务型政府的公共性是本体价值的回归
服务型政府是我国行政改革历经三十年之后再继续推进与深化的必然选择。作为一种全新的行政模式，其公共性正是通过与传统行政理念与政府模式的比照而凸显出来的。服务型政府是以公共性的本原价值为逻辑起点、以公共利益的实现为依据的，蕴含着公平正义、公共服务、公共责任、公民参与的价值诉求。
1、彰显公平正义。“无论在理论上还是实践上，公共行政对公平与平等的承诺，都应该与对效率、经济和效能的承诺同等重要。遵循公平与平等原则能够把我们时代的人民紧紧联系在一起，同时也使我们与未来一代的联系更加紧密”。以公正精神为旨归的服务型政府，将彰显公共行政的实践品性与创造活力，打开现代行政的人文视窗。
2、倡导服务精神。在服务型政府中，服务作为理念和信念是一种价值实体，具体而言，是由行政主体所承载起来的价值实体，其传输的规则是通过公共权力的道德行使，使服务上升为行政主体不懈追求的境界。
3、强调公共责任。服务型政府是一个“为公民提供服务”的责任政府，一是政府不仅要及时回应公民需求，而且对公民的需求要具有前瞻性，积极履行政府责任。二是政府机关及其行政人员应承担政治责任、行政责任、法律责任和道德责任，从而更好地向其获得权力的主体负责，即对公民负责。
4、注重公民参与。服务型政府通过公共权力的道德行使，创造一个吸引人的氛围，在这样一个无拘无束、善良友好的环境中，组织的成员在其间乐得其所，开诚布公地进行对话，鼓励在特定的环境下公民发挥创造力、首创精神和采取一致的行动，创造共同的价值，有效地达到“公民满意原则”。
（作者单位：首都经济贸易大学）
主要参考文献：
[1]珍妮特•登哈特，罗伯特•登哈特.新公共服务：服务而不是掌舵[M].北京：中国人民大学出版社，2004.
[2]汉密尔顿等.联邦党人文集[M].北京：商务印书馆，1995. |
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