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提要 分税制改革以来，基层财政困难问题逐步突显出来。以省直管县财政体制改革和乡财县管财政体制改革为代表的基层财政体制创新为政府财政级次改革进行了有益的探索和尝试，积累了部分经验，为未来我国合理的财政级次的构建奠定了基础。
关键词：财政级次；省直管县财政体制；乡财县管财政体制
中图分类号：F12 文献标识码：A
目前，我国现有五级政府层级，分别是中央政府、省级政府、市级政府、县级政府、乡（镇）级政府，根据一级政府，一级财政的要求，我国也就有五级财政级次。近年来，以浙江省为代表的部分省份推行了省直管县的财政体制改革，2009年的中央“一号文件”明确提出要推进省直接管理县（市）财政体制改革。2009年7月，财政部公布了《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，省直管县财政体制改革将在2012年底前在我国大部分地区推行。在乡镇财政层面，以安徽省为代表推行了乡财县管改革，这项改革已经在全国全面推行。可以说，这些改革举措都直接涉及到政府财政级次的改革乃至政府行政级次的改革问题，本文拟对此问题进行简要的分析。
一、多级财政级次的理论基础
多级财政级次，实质上就是财政分权。有些财政职能由中央政府来集中执行，有些财政职能由地方各级政府分散执行。多级财政级次存在的经济学解释是什么呢？西方经济学理论对此进行了深入的研究，形成了成熟的财政分权理论。代表性的观点有：
1、George•Stigle（1957）的最优分权模式理论。George•Stigle对于为什么需要地方财政这一基本问题做了公理性解释。他认为，地方政府存在的必要性可从两条基本原则加以阐明：一是与中央政府相比，地方政府更接近于自己的民众，更加了解它所管辖的选民的效用与需求；二是一国国内不同的人们有权对不同种类和不同数量的公共服务进行投票表决，就是说，不同地区的居民应有权选择自己需要的公共服务的种类和数量。
2、Oates（1972）的财政分权理论。他认为，基于不同地区人们的偏好不同，中央政府等量分配公共品，是不可能达到帕累托最优的，其在资源配置效率方面是不如地方政府的。地方政府可以根据本地区居民的偏好，有效率地提供公共品。因此，让地方政府将一个帕累托有效的产出量提供给它们各自的选民，则总是要比由中央政府向全体选民提供任何特定的并且一致的产出量有效率得多。
3、Tresch（1981）的偏好误识理论。他认为，在完全信息的假定条件下，由中央政府对社会公众提供公共产品，还是由地方政府来提供公共产品，都是无差异的。但实际上，经济活动并不是信息完全和完全具有确定性的。在这一前提下，地方政府更了解本地居民的偏好，不易发生“偏好误识”。与此相反，中央政府对全体居民的偏好的认识容易发生偏差，因而在提供公共产品时不是提供过多，就是供给不足。在此情况下，厌恶风险的社会就会偏向于让地方政府来提供公共产品。
此外，新一代的财政分权理论在继承传统的基础上，融合了当代政治学、经济学，尤其是管理科学的最新理论，对多级财政理论进行了更加深入的研究，提出了新的理论观点。例如，R．Mackinnon等提出的鼓励政府间竞争理论。实行多级政府结构及财政分权下，居民和资本的自由流动构成对地方政府管理的无形约束，能够强化政府本身，尤其是地方政府间的激励机制，可以鼓励它们之间的竞争。
二、我国财政级次改革动因分析
我国财政级次改革起源于基层财政困难的出现，而基层财政困难又与政府级次过多有着密切的关系。因此，要想解决基层财政困难问题，必须对财政级次进行改革。
1、基层财政困难的出现。这里所说的基层财政，主要是指县乡财政。县乡财政作为国家财政体系中的重要组成部分，担负着基层政府筹集资金、分配财力，保证基层政权运转的重要职能，县乡两级政府担负着为占全国大多数的农村居民提供基本公共产品和公共服务的职责，包括一般行政管理、农村义务教育、社会福利、公共安全、支持农业发展、基础设施建设等。我国提供主要公共产品和公共服务的政府属于县级或县级以下政府，约向全国70%的人口提供公共服务，其中农村人口占了60%以上。有研究表明，目前我国县和乡（镇）两级政府共同承担了大部分重要的公共服务，包括70%的教育预算支出和55%～60%的医疗卫生支出。“由此可见，基层财政是非常重要的。但是，自从分税制改革以后，中央与省的财政体制逐步完善，财力分配的矛盾和焦点逐步转移到省以下地方各级财政，尤其是县乡财政运行困难和财力困境。基层财政困难问题是个普遍现象，据有关资料显示，在我国3，000多个县市中，财政长期呈现赤字的县市已超过50%，全国1，080个县发不出工资来，约有50%～60%的乡（镇）入不敷出。据观“郡县治、天下安”，基层财政困难必然影响基层政府职能作用的发挥，甚至影响到地方的社会稳定和政府的权威。
2、政府财政级次过多与基层财政困难。我国基层财政困难的形成与我国政府财政级次过多有直接关系。在分税制财政体制下，政府间财政收入的分配主要是依据税种来划分的。而政府层级过多，则大大降低了省以下按分税制实施收入划分的可行性，很难保证每一级政府都有自己的主体税种。目前来看，省以下财政体制与分税制的要求相差还很大，五级政府架构与分税分级财政的逐渐到位之间存在不相容性质，近年地方财政困难的加剧，在一定程度上正是由于这种不相容日渐明朗所致。因此，有学者指出，解决县乡财政困境，减少政府财政级次是可行性的办法。
三、对省直管县财政体制改革和乡财县管改革的思考
理论分析认为，多级财政级次有其存在的充分合理性，但究竟存在几级财政级次是最好的，这很难给出准确的判断。从实践上看，世界各国有两级财政级次的，有三级财政级次的，还有四级以上财政级次的，政府财政级次因各国的情况不同而异。目前，我国主流的政府财政级次改革理论，是将我国目前的五级政府框架与联邦制国家的三级政府框架相比较，主张把政府级次缩减为三级加两个半级，即中央、省、县三级政府加地、乡两级派出机构，市与县财政同级；在简化政府级次的前提下按照“一级政府、一级职能、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”构造完整的多级财政。目前进行的省直管县财政体制改革和乡财县管财政体制改革，都体现了简化政府财政级次的意图，这两项改革将为构建中央、省（直辖市）、市县三级政府体制奠定基础。
1、省直管县财政体制改革。省直管县财政体制改革，是在现有五级政府的框架下，省和县两级政府之间直接搭建财力分配框架，在政府间收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等方面，省财政与市、县财政直接联系，开展相关业务工作，取消了县级财政和市级财政之间日常的资金往来，明确了市级财政和县级财政之间平等的财政主体地位，其本质在于减少财政资金的分配级次。
由省管县财政体制代替原来的市管县财政体制，积极作用表现在：一是有助于提高县级财政保障能力，缓解县级财政困难。财政各项往来资金由省财政直接拨付到县，减少了资金转拨程序，缩短了资金在途时间，较好地缓解了资金调度“中梗阻”问题，有效地避免了市级集中县级财力的“市刮县”问题，县级财政困难直接反馈到省财政，使省财政及时解决县财政的困难；二是有助于发展县域经济。2009年中央“一号文件”提出要增强县域经济发展活力。实践证明，一个省的经济发展如何，关键是看县域经济的发展。在市管县财政体制下，管理层次多，办事效率低，县一级财政享有自主权太少，这成为制约县域经济发展的最大障碍。另外，市比较多地只顾自己的发展，把资源、要素和精力比较多地放在发展市区经济上，甚至从下面“抽血”，从而无力扶持县域经济发展。省管县财政体制使县一级财政拥有一定经济管理权限，增强了县级政府发展经济的积极性。此外，实行省直管县的财政体制还有助于提高财政资金的使用效率和财政部门的工作效率。
但是，省直管县财政体制并不是没有弊端的，随着该体制即将在全国大部分地区推行，存在的这些弊端更应该引起我们的重视和思考。一是加大了省级财政的管理难度。我国目前的省级区划里面，很多省级区划里的县级单位有100多个，如四川省有县级单位159个，河北省有136个，河南省有109个。一个省面对这么多的县，管理过程中肯定会有不少问题。如果坚持省管县改革，这就需要把省级区划单位缩小，或者适当合并某些偏远地区的过小的县。如此一来，这又牵涉更大的省级政府的管理规模和幅度问题；二是行政体制与财政体制的摩擦。省直管县财政体制实行后，县在财政上实行省直接管理，市、县财政平行对省级财政，但其他权限仍实行省管市、市管县体制，致使人权、财权、事权配置不一致，这难免会对省直管县财政体制的顺利推行产生不利影响。因此，在省直管县财政体制改革的同时，着手进行行政体制改革应提上议事日程；三是对中心城市的发展形成制约。在原来市管县的财政体制下，在城市的发展过程中，周边的县逐步演变为城市的所辖区，中心城市有着广阔的发展空间。中心城市的快速发展，将发挥自身的辐射和带动作用，促进周边地区的发展。而实行省直管县财政体制势必对中心城市的发展和扩张产生不利影响。因此，如何在推行省直管县财政体制改革的同时，为中心城市的发展提供空间也是需要关注和考虑的一个问题。
2、乡财县管财政体制改革。乡镇财政可以划分为制度内财政和制度外财政。随着农村经济的不断发展以及财政体制的不断改革，乡镇政府以自筹资金为特征的制度外财政急剧膨胀，增长速度超过了以预算内财政为主体的制度内财政。税外收入是乡镇财政的重要收入来源，甚至是主要收入来源。税费改革前，乡镇就存在着财政收支缺口，还可以通过制度外收入和各方面的借债来勉强维持。农村税费改革取消了诸如乡统筹、村提留等制度外收入，使得乡镇政府财力减少，乡村两级资金缺口加大，乡村巨额负债的偿还失去来源，使一些地方本已存在的财政困难更加恶化。农村税费改革大大削减了乡镇财政收入，对乡镇财政的运行产生了很大影响，加重了县乡财政困难。特别是农业税取消以后，乡镇财政运行困难更是雪上加霜。农村税费改革和农业税的取消，使得维持原有乡镇财政体制运行的环境已经发生重大的变化。正是在这样的背景下，出现了针对乡镇尤其是以农业为主的乡镇的乡财县管财政体制改革。
乡财县管财政体制改革是在坚持乡镇预算管理权限不变、乡镇资金所有权和使用权不变、财务审批权不变的的基础上，实行“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的财政管理方式，做到资金所有权、使用权和管理权、监督权相分离，由县财政主管部门直接管理并监督乡镇财政收支。同时，调整乡财县管财政体制、乡镇财政所管理体制和职能，实行县财政局对乡镇财政所的垂直管理。乡财县管财政体制改革对于提高乡镇财政管理水平，缓解乡级财政困难，巩固农村税费改革的成果，促进乡镇政府职能转变，推进统筹城乡发展和农村社会变革进程都将起到极大的推动作用。
乡财县管财政体制作为一种全新的基层财政管理模式，实际上使乡镇独立收支的“一级财政”弱化为“半级财政”。乡财县管财政体制改革作为一种制度创新，是基层财政制度变化、完善和发展过程中的一个环节，更准确地说是针对县乡两级基层财政困难进行的阶段性政策调整。那么，未来解决乡镇财政问题是不是继续坚持这种方向呢？部分学者赞成这种观点。综合他们的看法，认为设立乡镇财政是一个并不成功的制度，虚化乡镇财政，直至取消乡镇财政可能是解决乡镇财政问题的根本办法。一部分学者不赞成上述观点，他们指出应该从中国的国情出发，不能完全照搬国外的三级政府制度。笔者认为，乡镇财政作为最基层的一级独立财政核算单位，直接面向农村、农业、农民，对于发展农村经济、保持稳定、提供农村公共品方面发挥着重要职能，对于“三农”问题的解决也将起着重要作用。乡镇财政体制未来的改革方向是什么，乡镇财政是不是就是简单的取消，有待于更加深入的研究。
（作者单位：中南财经政法大学）
主要参考文献：
[1]（美）哈维•罗森.财政学[M].中国人民大学出版社，2003.
[2]杨之刚等.财政分权理论与基层公共财政改革[M].经济科学出版社，2006.
[3]贾康.财政扁平化解决基层财政困境[J].农村工作通讯，2008.3. |
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