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提要 我国农村土地承包经营纠纷具有争议标的额大、复杂性和群体性、发包方违法比例大等特点。根据农村土地承包经营纠纷的特点，结合我国的试点情况，《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷仲裁法（草案）》，通过在县、市（地级市）级设立仲裁机构、由当事人自主选择仲裁人员、或裁或审等一系列制度设计来方便群众，同时确保农村土地承包经营纠纷仲裁的公平。
关键词：公正；效率；一裁二审；一裁终局
中图分类号：D9 文献标识码：A
一、农村土地承包经营纠纷的特征
在国家实行“工业反哺农业，城市反哺农村”后，由于对种粮实行补贴再加上国家工业化进程的加快，农村土地承包经营纠纷近年来也随之上升。以土地承包纠纷的主体为标准，农村土地承包纠纷主要有：以集体组织或村委会、村民小组为代表的发包方与以农户为代表的承包方之间的纠纷；承包方与承包方的纠纷。从纠纷的内容来看，主要有：返乡人员要求耕种原来的承包地与现耕种人员引发的纠纷；土地转包、转让、互换等流转过程中发生的纠纷；乡镇、村组侵犯农户自主经营权纠纷；乡镇、村组违法剥夺农户承包经营权引发的纠纷；土地征收、费用分配方面的纠纷，等等。
由于我国传统“厌讼”法律文化的影响以及仲裁和诉讼在时间、精力、费用上的高成本，农户与农户之间的土地承包经营纠纷由于争议标的额不大，绝大部分都能经过当事人私下协商就能得到解决；不能私下解决的，在村委会或乡镇的调解下，也基本会得到解决。真正需要通过仲裁、诉讼的土地承包经营纠纷中，绝大部分是以集体组织或村委会、村民小组为代表的发包方与以农户为代表的承包方之间的纠纷。据中南财政政法大学 “农村土地法律制度研究”调查小组在2002年9月至11月初对农户、村干部、法院做的访谈显示，农户间的土地纠纷比较少，甚至可以说很少，在法院的调查结果也印证了这一点。辽宁省2005年、2006年631份集体上访的事件中，投诉村民委员会、居民委员会及其成员的有599份，反映土地承包方面问题的占66.8%。这些纠纷具有如下特征：
（一）纠纷的标的额较大。在与发包方发生的农村土地承包经营纠纷中，只有对争议标的额较大，如土地承包经营权、征地补偿款被剥夺等情况下，农户才会考虑通过仲裁机构或法院处理。以2000～2004年厦门市两级法院审理的212件案件为例，有204件案件能够从判决书查明其争议金额。从这204件案件争议的标的金额看，案件的诉讼标的金额在1万元以上的案件数目占多数，约占55.9%。
（二）群体性和复杂性。由于土地承包合同是集体经济组织与其成员签订的土地承包合同。在同一集体经济组织内，合同的条款差不多都是一样的，所以如果土地承包合同出现了纠纷，这种纠纷往往具有普遍性和同质性，而不是一两户的问题，而是与某一类成员的问题。如，剥夺妇女土地承包经营权的纠纷就是集体经济组织与集体内部有出嫁女的家庭的纠纷，而不是与那一户集体的纠纷。
（三）发包方因违法而败诉的占绝大多数。据调查，在提起仲裁、诉讼的土地承包经营纠纷案件中，作为发包方的集体组织、村民委员会和村民小组因违法违规而败诉的占绝大多数。厦门市两级法院2002～2004年所审理的有关土地纠纷的以村民为原告的案件共212件，结果显示，裁判结果对村民有利的，占82．1%，对农民不利的仅占11．8%，以调解和和解等双方都可接受的方式结案的占6.1%。如果把有利于村民的和以其他方式结案的案件都视为农民的土地权益得到有效保护，则它所占比例达88.2%。之所以如此，主要是由于集体组织、村民委员会和村民小组除了发包方这一身份外，还承担农村公共事务管理的职能，这就使得发包方处于事实上的强势地位，能在许多其他方面对承包方进行控制和制约。现实中，村民委员会和村民小组常利用手中的权力随意解除承包合同；干涉承包方的生产经营自主权；剥夺、侵害妇女的土地承包经营权；强迫或阻碍土地承包经营权的流转。
二、《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷仲裁法（草案）》中仲裁制度的设计
为了保护农户利益，促进农村和谐与稳定，目前全国人大常委会正抓紧审议《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷仲裁法（草案）》。通过在县、市（地级市）级设立仲裁机构、取消仲裁前置程序、当事人自主选择仲裁人员，法院在法定情形下的裁定不予执行等一系列制度来平衡发包方与承包方地位的平衡，摆脱行政干预，从而保证仲裁的公正性。
（一）在仲裁机构的设置上，以县、区、县级市级为起点。自1995年9月1日《仲裁法》施行后，全国一些省份根据《仲裁法》第七十七条的规定，相继制定了本省农村土地承包合同纠纷仲裁的地方规章，在仲裁机构的设置上以乡镇为起点。由于作为发包方的集体经济组织或村民委员会和村民小组与乡镇关系密切，也与乡镇有着各种利益瓜葛和工作联系，乡镇的许多工作都需要集体组织或村委会、村民小组支持协助，再加上仲裁制度的不完善，仲裁最容易受各种非正常因素影响。而《农村土地承包经营纠纷仲裁法（草案）》第三十二条规定：农村土地承包经营纠纷仲裁委员会设立在县级；设区的市设立的，市辖区不再设立；仲裁委员会之间没有隶属关系。相比而言，县级与发包方利益联系不大，仲裁会相对独立、客观、公正。这种仲裁机构的设计，无疑会获得农户对仲裁的认同。
（二）在仲裁人员的选任上，赋予当事人自主权。与劳动人事争议仲裁不同，在《农村土地承包经营纠纷仲裁法（草案）》第三十二条规定：当事人应当自收到仲裁员名册之日起5日内，各自选定或者各自委托仲裁委员会主任指定一名仲裁员，第三名仲裁员由当事人共同选定或者共同委托仲裁委员主任指定。第三名仲裁员是首席仲裁员。当事人自主选择仲裁员，无疑会促使仲裁员秉公执法。同时，《草案》第十二条规定：仲裁员可以从律师、学者等非国家机关工作人员中聘任。这无疑进一步提高了仲裁的公正性。
（三）一裁二审制度。该《农村土地承包经营纠纷仲裁法（草案）》第五条规定：当事人或者仲裁裁决承担民事责任的第三人对仲裁裁决不服的，可以在收到裁决书之日起30日内向人民法院起诉。此规定再次确认了农村土地承包经营纠纷仲裁的一裁二审制度，并与《农村土地承包法》以及最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》的规定保持了一致。2002年通过的《农村土地承包法》第五十二条规定：当事人对农村土地承包仲裁机构的仲裁裁决不服的，可以在收到裁决书之日起30日内向人民法院起诉。逾期不起诉的，裁决书即发生法律效力。2005年9月1日起施行的由最高人民法院公布的《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二条第三款也规定：当事人对仲裁裁决不服并在收到裁决书之日起三十日内提起诉讼的，人民法院应予受理。
据最高人民法院解释：之所以如此规定，主要是考虑充分保护农民的土地承包经营权由于目前农村土地承包仲裁机构基本设置在县乡两级农业行政主管部门所属的经营管理机构内，具有较强的行政性。由行政性很强的机构负责仲裁，纠纷的当事人对自己的权利能否得到保护存有疑虑，而由保证社会公正的司法制度来最终裁判当事人的纠纷，就可以最大限度地保护当事人的合法权益。可以说，这种一裁二审制度是符合我国当前广大农村实际的。
（四）或裁或审的制度设计。与劳动争议纠纷仲裁前置程序不同，《农村土地承包经营纠纷仲裁法》规定：因土地承包经营发生纠纷，当事人可以向农村土地承包经营纠纷仲裁委员会（以下简称“仲裁委员会”）申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。土地承包合同纠纷当事人是选择仲裁还是诉讼，完全是出于自己的意愿，选择仲裁实际上表明了当事人对仲裁的认可。如果由行政性很强的机构负责仲裁，纠纷的当事人对自己的权利能否得到保护心存疑虑，那么，在仲裁非为前置程序的前提下，疑虑的一方当事人完全可以不接受仲裁而直接选择向法院起诉。
（作者单位：广东商学院法学院）
主要参考文献：
[1]陈小君等.农村土地法律制度研究[M].北京：中国政法大学出版社，2004.
[2]辽宁省农委与辽宁省国土资源厅调研组.影响辽宁农村稳定涉地矛盾纠纷问题专题调查[J].辽宁法治研究，2007.4.
[3]蒋月等.农村土地承包法实施研究[M].北京：法律出版社，2006. |
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